都市圈的概念至今尚未有国内公认的确切定义和界定标准，其地域范
围大于都市区，而其界线却有较大伸缩性和随意性。它可以是以一个大城
市或特大城市为中心的单中心都市圈，其内圈与中心城市的关系最为密
切，实质上也就是都市区的范围；其外圈可将一些不邻接中心市，城市化
水平还不高，但受中心市经济辐射影响较大的所有市县均划入都市圈内，
相当于城市经济区的范围。它也可以是由多个大城市或特大城市组成的多
中心都市圈，其内圈一般多指城镇密集的经济核心区，其中也包括已发育
至高级阶段的都市连绵区。江苏省所进行的南京都市田和徐州都市圈规
划，属于单中心都市圈规划；广东省早先编制完成的“珠江三角洲经济区
城市群规划”和最近由吴良镛院士主持完成的“京津冀北地区城乡空间发
展规划研究”，均属于跨行政区多中心都市圈规划，亦即城镇密集区规
划。都市圈规划的主要内容与都市区规划基本相似，只是从更大的空间范
围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，协调城乡建设与人口分
布、资源开发、环境整治和基础设施建设布局的关系，使区域经整合后具
有更强大的竞争力。在这里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵
盖跨省市的大经济区，而当前最迫切需要规划协调的是其内圈城市化水平
较高的城镇密集区规划。

　　２、区域规划面临的问题　　温家宝副总理在近年来有关城市规划的
讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓好省域城镇体系规划
编制工作，强化省城城镇体系规划对全省（自治区）城乡建设和发展的指
导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，……有条件的地区可先试
点……”。他还指出：“城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城
市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展”。“要做好
区域规划，建立有效的协调机制”。如果说我国的城市规划工作已迎来了
第三个春天，那么与城市规划密切相关的区域规划工作，也可以说已开始
显露出初春的气息。当前我国区域规划工作面临的中心问题是，如何在新
形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创
新，使其能更好地适应社会主义市场经济发展的需要。这将主要涉及到下
述诸方面问题。

　　２．１规划与立法

　　随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元
化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规
划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。应改变
区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市
规划法》和草拟《城乡规划法》中，希望能明确规定区域（城乡）规划的
地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要
职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划
法》。

　　２．２比较与竞争

　　在传统规划中较重视对城市和区域发展中客观存在的比较优势的分
析。但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加
剧，因而各自更多关心的是竞争优势，即如何把自已的比较优势变成竞争
优势。大量事实表明，有些客观存在的比较优势明显的城市和区域，其市
场竞争力却不及某些比较优势不突出的城市和区域。能否形成竞争优势，
关键是人的因素。以往在分析资源的比较优势时多侧重于静态的物质资
源，而对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源所具有
的较大流动性往往认识不足。若能广泛吸纳各种高素质的人才，包括领导
人才、经营人才和技术人才，充分发挥他们的作用，必将有效地提高城市
和区域的竞争力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻远瞩又切合当地实际
的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划，将有助于正确把
握发展机遇，扬长避短，发挥有特色的经济文化优势，为迎接国内外市场
竞争的严峻挑战，组织合理发展空间。通过规划实施营造出较好的投资环
境、人居环境和生态环境，可增强当地对外来投资和人才的吸引力，随之
也会带来更多的技术、信息和竞争活力。

　　２．３集聚与扩散

　　生产要素的流动，人口和产业空间分布的动态变化，是由分散的广域
空间向相对狭小的地域空间集聚，还是由分布密集的地域空间向周围广域
空间扩散？对城市和区域的开发建设布局，空间结构和环境的演变均有重
大影响。集聚或扩散的过程相当复杂，往往在集聚过程中有扩散，在扩散
过程中有集聚，其主要倾向因地因时而异，并随一定条件的变化而相互转
化。而且由集聚或扩散过程所引起的在空间密度、形态和格局方面的具体
变化也呈现出多样化。因此，只有深入了解在市场经济作用下，驱使产
业、人口集聚或扩散的内在动力机制，以及全球化、信息化、交通便捷度
和地理环境等外在因素对其所产生的影响，才能较好地把握城市和区域空
间演变的客观规律。通过规划，因势利导，并针对某些空间无序问题，采
取切实可行的对策措施，才能进行有效的空间调控。传统规划对空间布局
过于理想化、静态化、简单化，寓动态多变的客观实际较远，其结局就难
免多半停留在“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

　　２．４刚性与弹性

　　在计划经济体制下形成的传统的空间规划多属指令性，对生产力的空
间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚
性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定
因素的存在，对区域内城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的弹性，
但也不能排斥必要的刚性约束。为了有效地保护和改善生态环境、人居环
境和旅游环境，需要在区域内划定严格禁止开发和限制开发地域，有选择
地引导开发和重点鼓励开发地域等不同类型区。前两种地域类型，包括各
种保护区和必要的绿化隔离带，应尽力使其具有法定的刚性约束力；后两
种允许进行开发建设的地域类型，可为其留有程度不同的有较多回旋余地
的弹性发展空间。同时又必须警惕，将留出弹性发展空间误导为盲目田地
和恣意拉大城市发展框架。

　　２．５协调与整合

　　区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发
展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以
及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括
不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会
涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益
与个人利益之间的矛盾，也会涉及到经济效益与社会效益、生态效益的矛
盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存
在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一
起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数
规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与
利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过
规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我
素，起不到规划的指导和约束作用。

　　２．６沟通与管治　　要使区域规划真正成为指导该地区开发建设空
间行为的行动纲领，必须重视公众的参与。在规划过程中应广泛吸收代表
各种利益的政府有关部门、非政府组织（社团、公司）以及人大代表、企
业家和专家学者等各方面人士参加，在充分交换意见集思广益的基础上，
加强彼此间的沟通，共同寻求合理解决区域规划中各种利益冲突的有效途
径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全
社会根本利益的区域规划。在市场经济的条件下，对规划的实施也不能单
纯依靠政府部门的管理，需要继续保持政府与公众之间的沟通，使公众与
政府密切配合，共同搞好城市与区域的管治。通过规划实施可使规划圈定
的开发建设区的地价大幅度上扬。土地资产的增值是重要的建设资金来
源，对土地使用权的批租出让应加强公众的监督，严防暗箱操作，尽可能
使不断增值的土地资产通过公开、公平的市场运作，主要用于按规划实施
的基础设施和环境建设的投资。

　　３、结语

　　综上所述，随着我国城市化进程的加速，在各级政府的重视和大力支
持下，由城乡建设部门会同有关部门，负责进一步推动和组织全国各地区
城镇体系规划的编制和实施，并针对城市化过程中所出现的某些区域性问
题，开展都市区或城镇密集区等高度城市化地区的区域规划，加强城市
间、城乡间空间发展的综合协调和规划管理，已具有迫切意义。为此需要
修订相应的法规，确立区域规划应有的法定地位，同时还应对传统区域规
划的理论和方法进行必要的革新，使其能在市场化、全球化和城市化的进
程中，更好地发挥对空间的规划指导和调控作用。