二、我国地区经济协调发展的基本机制
建立我国地区经济协调发展机制的主要目标是：在优先保证国家整体国力
增强的情况下，建立起符合社会主义市场经济要求的新型地区分工协作格
局；在新机制引导下，多渠道的地区经济发展投资密切配合，结合各地区
的比较优势，各具特色的区域经济迅速涌现；东部和中西部地区经济发展
差距扩大的势头得到有效控制；消灭绝对贫困，中西部地区的社会经济条
件明显改善，老工业基地和资源型城市转型稳步推进，全面建设小康社会
进程加快。
20世纪90年代以来，我国地区经济格局受中央政府、地方政府和跨国公司
三方面力量的共同作用，三方在利益上的博弈是驱动地区经济发展的动
力。中央政府投资及其制定的区域政策是促进地区经济协调发展的主导力
量，地方政府对政策的执行和参与地域分工的程度是地区经济协调发展的
基础，而跨国公司的进入进一步削弱或加强了国家区域政策对地区经济协
调发展的影响（我国地区经济协调发展的系统及作用机制如图1所示）。
我国地区经济协调发展机制的建立必须坚持以效益为纽带、以市场为手
段、以企业为主体、以法律为保障，并注重发挥中央和地方政府等多个层
面的积极性。
（一）近期，国家区域政策仍是促进地区经济协调发展的主导力量
近期，在地区经济协调发展的体系中，中央政府的作用仍占主导地位。中
央政府在地区经济协调发展系统中是政策的制定者和促进协调发展的主要
力量，中央政府可以通过区域政策的调整，引导资金、技术向不同的地区
流动，从而促进地区经济的协调发展。目前常用的区域政策包括：（1）资
金投入政策。国家直接增加对落后地区基础设施和工业生产项目的投入，
刺激该地区经济的增长。（2）财政政策。国家通过财政政策的变化，将国
民经济的剩余在中央和不同地区间进行分配，并通过各种方式对落后地区
进行补贴。（3）产业政策。中央政府通过在地区间实行不同的产业准入和
产业发展政策，使产业在不同的地区之间进行优化配置，形成各具特色的
区域经济；（4）环境政策。环境政策越来越成为国家调整区域经济发展的
手段之一，国家可通过实行有差别的环境保护政策来调节产业在不同地区
的分布，从而促进地区经济的协调发展。政府作为地区经济协调发展的主
要调控者，要注意保持区域政策的整体性和连续性，加强决策的科学性。
（二）地方政府的决策在地区经济协调发展系统中的作用将越来越强
地区经济格局是国家调控力和地方发展能力相互作用的结果。在地区经济
协调发展系统中，地方政府的作用会越来越强。改革开放以来，随着地方
经济实力的提高，省市区的发展政策、投入规模与去向，对我国区域格局
产生了巨大影响。中央政府尽管实行了税收和金融体制的改革，但在协调
地区经济发展的综合能力方面，仍没有达到理想的效果，地区经济发展的
基本态势仍主要取决于地区经济发展的综合活力。在未来的地方-中央政府
的博弈中，地方政府不仅是中央政策的执行者，也是中央政府制定政策的
参与者。其制定的地方性区域政策既会影响国家宏观区域政策的实施效
果，又会对地区内部，特别是城乡经济协调发展产生决定性影响。因此，
地方政府在制定地区性区域经济发展政策时，既要考虑与国家区域政策的
关系，又要考虑地方的实际情况和地区的差异性。
（三）建立市场机制，发挥企业和跨国公司在地区经济协调机制中的作用
随着我国社会主义市场经济体制的完善，市场对地区经济协调发展的作用
会越来越强，作为市场经济主体的企业也将对地区经济的发展发挥巨大作
用。因此，必须高度重视发挥企业在区域经济发展中的作用，尤其要处理
好区域发展战略和企业发展战略之间的关系，使企业和区域发展形成良性
互动机制，通过提高企业的市场竞争力，强化地区经济发展的比较优势。
沿海发达地区要继续深化改革，建立现代企业制度，率先建立市场经济机
制，营造地区经济增长的体制优势。中西部地区要将企业的介入作为发展
地区经济的重要途径，在产业项目的确定、资金与技术引进、组织管理和
市场营销等方面，逐步树立起企业作为经济活动主角的地位。改革开放以
来，外资与外资企业对我国经济增长的作用越来越显著，外商直接投资成
为促进经济增长的主要动力之一；我国加入WTO后，跨国公司对区域经济格
局的影响也越来越大。目前，外商投资在东、西部地区的高度非均衡性，
对地区资本的形成、扩大出口和经济增长产生了不同的影响，进一步加剧
了地区差距，并直接削弱了我国地区协调发展战略的实施效果。
（四）突出城市对地区经济发展的带动作用，统筹城乡经济社会发展
城市对地区经济的发展具有决定性的作用，城市的发展水平及规模决定了
其所在区域在全国地域结构中的分工。长期以来，我国的城市化水平一直
滞后于工业化。加快城市化进程，有利于建立合理的区域城市等级体系和
促进地区经济协调发展。我国广大中西部地区大城市实力不强，严重制约
了中西部地区经济的发展。在中西部条件较好的地区要有重点地发展大中
城市，发挥城市对区域经济的带动作用。“十六大”报告明确提出：“要
逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的
城镇化道路。”与城市相比，东、中、西部地区农村地区的发展水平差异
更为明显，缩小农村发展水平差距是促进地区经济协调发展的重点任务之
一。因此，必须统筹考虑城乡经济社会发展问题，建设现代农业，发展农
村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，也是缩小地区
差距的重要内容。

三、促进我国地区经济协调发展的对策措施
（一）建立规范的有利于促进地区经济协调发展的区域政策体系
我国区域经济冲突之所以普遍存在，主要是因为制度和政策的缺陷。我国
目前还没有形成完善的区域制度基础，没有专门的职能部门系统考虑制定
和实施区域规划与政策，没有可供利用的权威的区域划分框架，没有健全
的执行区域政策与区域规划的有效工具。因此，建立我国地区经济协调发
展机制的当务之急是进行区域政策体系的建设。
1、建立负责区域经济协调发展管理的综合性权威机构
为促进地区经济协调发展，中央政府应建立专门负责区域管理的综合性权
威机构，其基本职能是：提出区域经济协调发展总体规划，提出促进地区
经济协调发展的规划与建议并报中央政府和立法机关审批，具体执行经立
法程序通过的政策、规划与制度，与地方政府合作协调不同区域利益主体
之间的关系并约束地方政府的非理性行为，统一管理国家用于区域协调发
展的各种资金，负责区域划分。区域管理的综合机构主要对中央政府和全
国人大负责。
2、建立标准的可供区域管理使用的区域划分框架
首先必须确定政府调控区域经济发展与协调区域经济关系的标准区的体系
划分，标准区的划分要层次清晰，范围适当；其次要对问题型区域的划分
提出可以实施的标准；最后，区域划分的标准必须以立法的形式确定。
3、不断完善区域政策体系
为了更好的促进地区经济协调发展，需要不断调整和完善现行的区域政策
体系，使其与市场经济建设和国民经济的可持续发展目标相一致，尽可能
使区域政策法制化。当前应尽快完善区域分工政策、区域布局政策、区域
产业政策、特殊问题区域的发展政策，以及区域管理与调控政策等政策体
系。
（二）完善现行的财税制度，加大中央调节地区经济协调发展的力度
1、按事权调整税种、稳定提高中央财政收入比重
中央财政收入的提高是增强地区经济协调发展调控能力的关键。严格遵守
新的所得税收入分享改革方案，逐步改变企业所得税按行政隶属关系征收
的办法，企业所得税由中央与地方共享，淡化地方政府与企业的关系，有
利于促进企业资产的流动及全国统一大市场的建立；将土地税费收入改为
中央和地方共享；个人所得税在条件成熟时可改为共享税；增强地方政府
对税收征管的监督责任，可将地方的中央税收完成程度与中央对该地区增
值税的返还比例挂钩，以促进地方政府征缴中央税的责任与积极性。
2、建立科学、规范的财政转移支付制度
尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。在确定收支基数时，将“应变
基数法”变为客观因素法。“应变基数法”就是基期年计算法，即以某一
基期年的财政收支为标准数，增长的部分按比例调整。这一方法很不合
理，应代之以客观因素法，即以客观因素为基础进行测算，测算出各地区
的收入能力和支出水平。以按人均GDP水平排序，重新“发牌”。在此基础
上推进规范的分税制，从而增强中央政府的宏观调控能力，促进缩小人均
财政收入差距。
（三）以西部大开发为契机，全面推进中西部的发展
实施西部大开发战略是促进我国地区经济协调发展的一项具体措施，中央
政府和中西部地方政府应利用西部大开发的契机，加快中西部地区社会经
济的全面发展，缩小地区发展差距，促进地区经济协调发展。
1、国家优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目
通过这些项目改善中西部地区的生产和生活环境，优化投资环境，推动地
区经济的增长。国家要在跨省区的能源、交通通讯、以及生态环境保护工
程和农业基础设施建设等重大基础设施方面加大投入，为拉动地区经济协
调发展奠定物质基础。
2、国家对中西部地区给予相应的优惠政策支持
对中西部地区在工商登记、财税管理、土地供应、融资渠道、信用担保、
信息服务、人才培训等方面给予更为优惠的政策，更加大胆地促进中西部
地区非国有经济的发展，特别鼓励西部地区非国有中小企业的发展。
3、加快培育市场体系，加强东西合作和对口支援
逐步理顺资源性产品的价格，增强中西部资源调出地区的自我发展能力；
支持中西部地区加快内陆和边境口岸、区域性物流中心等基础设施建设；
有计划的引导一批资源加工工业和劳动密集型产业实行跨地区的转移，鼓
励东部发达地区在内陆投资。
4、加快西部地区的社会发展
中央政府增设立专项资金，用于中西部地区的科学技术的普及、职业培训
和义务教育的普及以及卫生保健等方面，全面提高西部地区的人口素质；
加强对中西部生态环境脆弱地区的生态环境保护和综合治理，对不适宜居
住的地区要组织移民开发；确实作好计划生育工作，严格控制中西部地区
人口的增长。
（四）主要问题区域的发展对策
1、老、少、边、穷地区以改善人民生活为目标的“富民”开发战略
老少边穷地区发展的第一要务是加快建设基础设施和公共服务设施，改善
当地人民基本的生产、生活条件。第二是千方百计增加当地农民收入，积
极推广“以工代赈”等扶贫开发模式，创造就业机会，提高农民务工的参
与程度；结合当地比较优势资源，有组织地推进农业产业化、中小型农副
产品加工业、旅游及相关产业的发展，为农民创收提供产业支持。第三是
建立技术和人才的长期支撑体系，为这些特殊贫困地区真正脱贫提供长期
的、规范的科技、人才智力支持。
2、老工业基地与资源型城市的改造和振兴
老工业基地与资源型城市的改造和振兴是我国推进经济结构战略性调整的
重点和难点。2003年，党中央、国务院制定了《关于实施东北地区等老工
业基地振兴战略的若干意见》，目前，有关部门正在抓紧制定实施方案和
配套措施，一批技术改造工程陆续启动。在经济转型的过程中要注意把握
三项原则：一是坚持以企业为主体，市场为导向。地方政府集中精力改善
投资环境，积极创造拓展经济优势的制度与市场条件；积极吸引外来资
金，鼓励发展民营经济，尽快形成一批有市场竞争力的龙头企业。二是系
统考虑增加就业和经济转型。解决大量的下岗职工的就业是各级政府必须
要考虑的头等大事，但同时也应意识到解决就业不是经济转型的全部内
容，必须本着立足当前，着眼长远的基本原则，处理好就业和经济转型的
关系。三是适当延长资源产品开发链和开发期限，为完成经济转型提供更
加充裕的时间和资金。老工业基地和资源型城市的产业结构都有极强的发
展惯性，在短时间内完全抛弃传统产业的做法不客观，也不现实。因而必
须充分运用体制创新、机制创新和科技创新，对传统资源开发企业、行业
进行挖潜，为产业结构调整和多元化提供相对充裕的时间和资金。在老工
业基地和资源型城市改造与振兴的过程中，中央政府应在建立社会保障制
度、技改、融资、财税等方面予以必要的资金和政策支持。
（五）产业政策和区域政策紧密结合
1、加大结构调整的力度，营造地区经济增长活力
改革开放以来，在我国区域经济快速增长的同时，始终伴随着不同程度的
结构性矛盾。因此，产业政策的首要任务是促进地区产业结构的调整，沿
海发达地区提高参与国际竞争的能力，加快形成区域创新体系，在体制创
新和技术创新方面保持领先，西部地区的产业调整的重点是加快国有企业
的改造和制度改革，努力提高基础产业的现代化水平，西部地区应根据自
身的优势发展当地人民可以直接收益的产业。
2、进一步发展具有地方特点的区域经济
发展区域特色经济，有利于发挥地区的比较优势，具有较强的市场占有能
力，是地区经济持续发展的保证。各地区应继续本着扬长避短、因地制宜
的原则，壮大地方优势经济，切实形成一个具有合理的劳动地域分工和密
切合作的区域经济格局。目前，应避免高新技术产业和新兴产业领域内可
能出现的新的一轮重复建设，处理好发展特色经济和区域生态环境保护的
关系，谨防盲目、盲从带来的地区经济发展的不良后果。
3、促进产业政策和区域政策的结合
在制定产业政策时要考虑到产业政策实施可能对地区经济协调发展带来的
影响，要通过合理的产业政策来促进地区经济的协调发展。
（六）大力推进城市化进程，缩小城乡差距
1、缩小城乡差距的根本出路在于加速城市化进程
城市化是我国现代化的重要内容，也是消除城乡二元结构、促进城乡协调
发展的基本途径。我国城市化模式可采取“城乡结合”、“上下结合”、
“大中小结合”的复合模式。“城乡结合”，即从城市两方面努力，将职
业非农化的乡村就地转移与城市吸纳的异地转移结合起来；“上下结
合”，即在城市建设和发展动力上，把自上而下的国家投资与自下而上的
地方投资、集体投资、外资和个人投资等结合起来。“大中小结合”是指
在城市规模等级上，要发挥各级城市对产业和人口的集聚作用，不能把发
展大中城市和发展小城镇对立起来。
2、城乡互助，促进农村工业化和农业现代化进程
加强农业基础地位，提高农业现代化水平。一方面，农业需要自我完善，
转变经营方式，积极推进规模经营和集约化生产，提高农业商品率和劳动
生产率。另一方面，城市需要在工业和科学技术方面加强对农业的支援与
帮助。
3、改革户籍制度，促进城乡人口流动
形成按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。逐步自下
而上的放开中小城市、大城市和特大城市的户籍管理，促进农村人口向城
市地区的流动。
4、建立城乡一体化的社会保障体系
目前，我国的社会保障体系只覆盖大中城市和部分小城市，广大农村地区
和小城镇地区并没有建立社会保障制度，这对城乡经济协调发展有较为不
利的影响。要在农村地区和小城镇探索适合当地情况的医疗制度、劳动就
业制度、教育制度、养老保险等社会保障制度，提高农村和小城镇居民的
生活质量。