杨荫凯：壮大县域经济，促进城乡协调发展
责编：admin 作者：未知 来源：未知 发布时间：2005-8-30 点击：
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党的十六大和十六届三中全会明确提出了“壮大县域经济”和“大力发
展县域经济”的主张，这是针对我国县域人口基数庞大、县域国土面积广
阔的特殊国情提出的一种经济发展新思路，对于全面建设小康社会具有重
要的历史和现实意义。
根据国家统计局的数据，截止到2002年底，我国列入县域经济统计范围
的有2070个行政单位（其中：1643个县、377个市级县、50个财政收支和市
政相对独立并能够提供完整的社会经济统计资料的区）。全部的县域单位
的国土面积为910多万平方公里，占全国国土总面积的95％；人口总数为
9.5亿，占全国总人口的74％；县域经济的国内生产总值约为6.1万亿元，
占全国GDP的59％；人均GDP为6439元，相当于全国平均水平的70％；地方
财政收入4770亿元，占全国财政收入的23.6％；全社会商品零售总额为1.5
万亿元，占全国的36.7％；即县域占据了全国3/4的人口、六成的经济总
量、1/3的市场和1/8的财政收入，县域经济已实实在在地成为了我国国民
经济的基础。随着我国县域经济的发展壮大，县域在促进城乡统筹、区域
协调发展方面的作用明显强化，县域经济的发展规模与水平已直接关系到
我国工业化、城镇化以及全面建设小康社会的总体进程。
一、必须高度重视我国县域经济的发展
（一）县域经济的基本内涵
县域经济是一个县级行政区域范围内各类经济的总和。县域经济与城市经
济相对应，一般以城镇为中心，以农村经济和农业为主体，是由一、二、
三产业各种经济成分构成的复合系统。
县域经济一般具有四个基本特征：一是具有鲜明的区域性特征，以行政区
划为地理空间，具有相对明确的行政界限；二是具有鲜明的综合性特征，
县域经济囊括了生产要素流通、消费、分配的多个环节，涵盖了城镇经
济、农村经济、国有经济、集体经济、个体经济等多种经济形式，并具有
相对完备的产业结构和门类；三是具有鲜明的开放性，县域之间、城乡之
间彼此关联，相互补充；四是具有鲜明的中界性，县域经济是国民经济系
统中宏观、微观的过度界态，并具有联系城乡的突出优势。
（二）加快县域经济发展具有重大的现实意义
1、加快县域经济发展，是解决“三农问题”的必然选择。全面建设小
康社会的重点和难点均是“三农问题”，县域是“三农问题”集中体现的
区域。县域经济的发展直接针对农民增收、农业效益提高和广大农村经济
社会面貌的改变，找到了加快县域经济发展的正确思路，也就找到了解决
“三农问题”的有效捷径。
2、加快县域经济发展，有利于促进城乡的统筹发展。目前，我国城乡
经济发展极不平衡，由此引发的经济社会矛盾日益突出。整合城乡资源、
统筹城乡产业、市场和社会的发展都要有一个抓手，县作为城乡经济社会
联系的过渡地带，具有统筹城乡发展的突出优势。
3、加快县域经济发展，是应对WTO和经济全球化的迫切要求。加入WTO
后，国际市场国内化、国内市场国际化的趋势越来越明显。各地区要参与
国际市场竞争，就要把县这一级区域经济的根基作牢。目前，我国农村的
投资、消费环境还比较差，接受国际市场梯度转移的能力也还比较弱。因
此，结合县域内的资源优势，发挥县级政府的机制优势，加快县域内传统
工业化、外商工业化、新型工业化的混流发展，对提高我国的综合国际竞
争力具有重大意义。
二、我国县域经济当前存在的突出问题
（一）县域经济发展的极端不平衡性
我国县域众多，与经济发展水平总体分布情况一致，各地区的县域经济
差距巨大。全国县域经济发达的县大部分在东部地区，而落后的县主要分
布在西部地区。2002年全国百强县中东中西部地区分别为93个、5个和2
个，全国百强县的人口占县域总人口的6.88％，GDP占全部县域GDP的
22.5％，人均GDP是其它县的3.3倍，人均财政收入是全部县的5.6倍。广
东、浙江、江苏和山东等省是县域经济水平最高的几个省份，而广大中西
部地区的县域经济水平十分落后。
（二）县域经济产业层次低，劳动力素质不高
目前，我国大多数县域经济仍未摆脱传统的经济模式。农业仍是主导产
业，2002年，全国县域经济中一、二、三产的比重为24：43：33；而同期
全国经济中一产的比重仅为14.5%。大多数县域的农业生产方式仍十分落
后，生产分散、规模效益低。从事农业的劳动力素质明显较低，目前只有
年龄大的和能力比较差的农民从事农业生产，农民对务农的兴趣不大，农
业产业化和市场化程度非常低。这种状况导致县域经济基础不牢，农民增
收困难，同时也对国民经济的健康发展和国家粮食安全构成了严重威胁。
与此同时，大多数县域的工业发展落后，国有经济大多破产或倒闭，民营
经济处于初级阶段，工业对农业的反哺作用不强，对农业产业化的支持能
力弱。
（三）县乡财政问题突出，绝大多数县财政硬缺口大，负债程度高
受现有财税体制、地方经济实力弱、县乡机构臃肿、承担任务繁重等因
素的影响，目前，我国大多数县财政入不敷出的问题越来越突出。2002
年，2070个县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县占全部县域的
比重达到73％，即2/3以上的县入不敷出，赤字总量占这些地方财政总量的
77％。因财政硬缺口大，县域经济自主发展能力不强，县级政府调控手段
虚无，同时因政府长期负债造成农民负担加重，县乡村政府的信用明显降
低。县乡农村金融问题十分突出，贷款难、难贷款同时存在，县域经济发
展缺乏强大的金融支持。
（四）中央及省市政府对县域经济发展的投入不足
近年来，国家实施了积极的财政政策，但中央及省市政府对县域经济发
展的投入力度不足，大多数县域的生产生活条件仍比较落后。同时，国家
现有的投资领域和投入方式也不尽合理。1998年以来，国债对农业的投入
中，水利占大头，但很多水利如江河干堤整治和大型水库建设等，并非直
接针对三农，农民不能从中直接收益。二是很多政策性投入要地方配套，
事实上地方很难落实。三是各部门各自确定项目、安排资金，投入分散，
不能发挥综合效益。
三、壮大县域经济的思路与对策
（一）壮大县域经济的基本思路
壮大县域经济必须充分尊重我国大多数县域的客观实际，立足县域本身
的资源、劳动力、管理机制等方面的优势，加快推进工业化、城镇化和农
业产业化，与此同时，加快相关配套体制和政策的改革。
新时期，壮大县域经济应把握如下几个基本原则：
1、县域经济应该是自立的经济。县域经济的发展必须依靠县级政府本
身，发扬立足实际，艰苦奋斗的务实作风。
2、县域经济应该是特色经济。各县应从实际出发，选择不同的角度，
调整空间把特色产业作大作强，不断壮大主导产业，构建具有竞争力的主
导产业。
3、县域经济应该是民营经济。各县应围绕民营产业、引导民营企业，
推进体制创新和机制创新。
4、县域经济应该是富民经济。农民增收应是发展县域经济的主要任
务，各地应继续完善减轻农民负担的政策。
5、县域经济应该是市场经济。要充分发挥市场配置资源的基础性作
用，以企业为主体，政府的工作着力点应放在促进生产力要素快速流通的
领域。
6、县域经济应该是可持续发展的经济。在发展经济的同时，要充分重
视经济效益与生态效益、社会效益的和谐统一。
（二）壮大县域经济的对策建议
1、加快推进新型工业化。目前，我国大多数县域经济还未到工业化的
中期阶段，因此，发展县域经济首要任务是加快工业化。现阶段，推进县
域经济的工业化具备三个有利条件：一是目前整个国家的工业化到了一定
水平，国家有了完整的工业体系，对县域工业化的支撑带动作用明显加
强；二是加入WTO后，沟通了国际市场，有利于发挥我国的劳动力成本优
势，加速国际产业化转移；三是科技水平明显进步，以信息化带动工业化
成为可能。同时，发展县域工业化必须重视资源、环境等制约条件，并将
县域工业化与城市工业化衔接起来，政府在此过程中要积极引导，积极创
造工业化发展的有利条件。
2、加快实施城镇化。城镇化与工业化相伴而行，城镇是工业化的载
体。目前，我国县域的城镇化水平明显滞后，由此造成的效率成本、机会
成本损失很大。与此同时，随着农村经济的发展，农民力图享受城市文明
的要求越来越迫切。目前，广大农民在大城市还很难支付定居成本，而在
镇的居住成本较低，因此，县域内的中心镇有望成为劳动力转移的首选之
地。因此，配合工业化和农村劳动力转移的客观要求，加快推进城镇化战
略是发展县域经济的一个有效途径。县域在加快推进城镇化战略的过程
中，要出台明确的配套政策，引导乡镇企业向小城镇集中，促进第三产业
的发展，并在户籍制度改革、同工同酬、医保、社保等领域做积极的探索
和实践。
3、加快推进农业产业化进程。目前，受单一农户生产规模小、合作意
识差、市场化程度低等因素的限制，我国县域推进农业产业化还面临着突
出的体制性障碍。因此，在推进农业产业化的同时，要积极发挥龙头企
业、行业协会的组织协调作用。大力发展民营经济，扶持发展大户经济。
加快推进企业加农户、公司加农户等模式的广泛实施，突出发展特色经
济，努力发展外向型经济。
4、切实加强土地管理和耕地保护。县域经济要加快工业化、城镇化、
农业产业化进程，占用耕地是不可避免的。我国人多地少，土地是农民和
农业的根本。近年来，受利益驱动，各地新一轮圈地热愈演愈烈，农民失
地、失业等问题越来越突出，由此引发的经济社会矛盾越来越显现。今
后，发展县域经济的焦点和难点都是耕地。因此，必须尽快改革征地制
度，切实加强土地管理和耕地保护。一方面，地方政府征用土地只能用于
公益性项目；另一方面，征地的收益必须向农民转移。同时，只有实行最
严格的土地制度，才有可能实现产业由沿海向内地的转移。
5、加快行政体制改革。改革开放后，随着地改市的推行，由市管县带
来的体制性负面效应也越来越明显。一方面，因机构层级增多，行政成本
增加，行政效率下降，机构人员臃肿；另一方面，市级政府大都采取调配
市域内全部资源的手段来发展中心城市，由此造成了县域经济自身活力不
强、财力不足、自主发展经济的积极性也不高。专家们建议，要尽快改变
现行的五级政府层级，采取省直管县的管理方式，把乡改为派出机构，减
少层次，避免事权、财权的扭曲，提高县级政府和财政的自主能力。与此
同时，进一步深化行政管理体制和政府职能的转变，重新配置县级管理机
构，减员放权，减少地方政府财政支出压力。与此同时，加快建立正确的
政绩考核制度。
6、研究制定县域经济发展宏观政策。中央政府要本着“多予、少取、
放活”的指导思想在财政、金融、税收、投资等方面统筹考虑支持县域经
济发展的相关政策：（1）适当调整财政政策。在税收分成、财政收缴、财
政包干上做适当调整，给县级政府更多的调控余地。（2）在取消农业特产
税基础上，逐步取消农业税，为地方经济发展创造自身发展的条件。（3）
适当调整投入政策，整合农业投入，改变分散切块格局，建立农业投入的
直通机制，减少中间环节，保证投入效益；对公益性的项目不再要求地方
政府配套；中央政府承担义务教育的相关费用；积极调整投资结构，加大
财政对县及县以下中小型基础设施的投入，特别是义务教育、农民技能培
训及卫生领域的投入力度。（4）建立县域产业发展基金，尽快出台对龙头
企业实质性扶持的相关政策，如贴息、利用国外贷款等优惠政策。（5）加
快农村金融体制改革，积极探索直接金融、间接金融层次的体制创新，积
极探索小额信贷、民间借贷等金融创新模式。（6）中央政府尽快制定有利
于加快民营经济，特别是加快中小企业发展的政策。（7）研究制定生态补
偿政策。（8）调整完善粮食发展政策，完善补贴方式。正确处理中央、地
方和储存的关系，必须处理好三者关系，不能把粮食储备任务压到地方。
加大对粮食主产区的投入，增加粮食生产能力的投入。（9）制定小城镇产
业发展政策。（10）研究制定劳务经济发展的政策。真正解决对农民工的
歧视问题，加快户籍、劳动保障、权益维护等制度方面的改革。
7、有重点地制定县域经济发展规划，加强对县域经济的分类指导。我国县
域众多，类型多样，区域差异性明显，专家们建议由国家发改委牵头，尽
快编制全国县域经济发展规划，实施区域调整政策，切实加强对县域经济
的分类指导。尽快出台促进县域经济加快发展的政策措施，加强总体规划
和总体政策框架的协调配合。为加强对县域经济的协调与指导，适时选择
一批典型县作为发展县域经济的试点。
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