一、 我国区域政策与国土规划工作回顾
  （一）20世纪80年代之前：条块分割下的均衡化区域追求及对国土规
划工作的呼唤
  改革开放前，我国的区域发展政策基本以分析全球及地缘政治关系为
基础，以从属于国防安全为目标，以平抑沿海和内地差距为方向，以接近
原料地布局为方式，以国家完全计划调拨为手段。国民经济和社会发展
“一五”、“二五”计划均提出了努力平衡沿海与内地关系，重点加快重
工业发展的主张；“三五”、“四五”计划则更加明确地按照“山、散、
洞”的布局原则将国防工业作为我国的发展重点，将中西部作为我国发展
的重点地区。
  计划手段是该时期区间资源配置的基本方式，区域发展计划的管理主
体基本是中央政府，中央政府直接支配地方政府与企业的行为。在高度集
中的计划经济体制和行政性资源配置方式下，投资主体单一，建设项目统
一安排，产品统购统销，原材料统一调拨供应，财政统收统支。
客观分析，高度计划体制有利于国土整治及国土规划的落实，但受当时经
济社会发展内外部压力及主观导向，当时还未架构起完整的国土规划概
念，国家也没有制定指导全国区域发展的国土整治及开发规划；同时，以
行业为主体的条块分割状态在一定程度上也限制了国土综合整治与国土规
划的形成和付诸实践。
  当然，在传统的计划经济体制下，各部门、各地方在国土开发利用方
面也做了大量工作。如治理黄河、淮河、海河工程等。但从管理体制来
看，我国的国土规划工作还没有作为一个整体。长期以来，各个行业各行
其是，没有一个综合部门负责国土开发的综合工作，国土资源未得到统一
规划和合理开发、利用与保护。面对这个现状，中央政府开始意识到开展
国土整治工作的重要性和紧迫性。而此刻，美、日等发达国家在开展国土
综合整治、流域综合开发方面取得的成功经验对政府部门形成了强烈的冲
击，实施区域规划的呼声日益高涨。
  日本政府早在20世纪40年代就制订了国土开发计划纲要，并按照不同
的开发对象，制定了各类地区的开发计划，包括全国性综合开发计划、都
道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定地域综合开发计划。其
中，日本政府根据不同时期的经济发展目标和任务，先后五次颁布《全国
综合开发计划》，明确了全国国土整治与地区开发的总体方向和大政方
针。该计划成为日本了解政府施政方略，引导企业和地方资金投向，避免
盲目建设的重要途径。
 （二）20世纪80年代之后：区域规划工作的起步、快速发展与区域非均
衡战略的实施
 1978年，我国开始实施改革开放战略，增强综合国力，追求整体效率，
缩短与发达国家差距成为经济发展的主题。
  在此为驱动力，尽快摸清全部家底，提出国民经济获得最大经济效益
的最佳区域配置方案，勾画出协调社会经济发展与资源、人口、环境关系
的总体思路不可回避地摆在了行政者面前。1981年，中共中央和国务院明
确做出了加强国土整治工作的决定，这是中央政府第一次公开发出的国土
工作的纲领性指示，我国国土规划工作真正起步。按照中央政府的指示，
具体负责国土整治工作的机构很快形成。1981年原国家建委成立国土局，
1982年因机构调整，该机构和职能划入国家计委。
  在国土行政机构的直接领导和参与下，我国的国土规划和综合开发工
作迅速起步，并重点开展了如下几项工作：（1）全面组织国土资源的调
查、分析与评价工作。依靠行业主管部门和充分发挥科研、学术单位的力
量，对土地、水、重要矿产及海洋等国土资源进行了全方位的调查，初步
摸清了家底，进一步科学认识了国情、地情，奠定了开展国土工作的基
础；（2）第一次全面提出了国家国土开发的总体规划。1985年国务院发出
了在全国进行国土规划的通知，国家计委随即组织编写了《全国国土总体
规划纲要》，该纲要提出了我国近期、中期、远景三个阶段的分期目标、
重点发展区域与发展思路，为全面开展国土工作和制定国民经济远景规划
建立了总体框架。（3）全面开展了国土规划的试点和推广工作。在国家计
委的直接领导下，以京津唐地区规划为试点，各省市区开展了一系列的区
域总体规划及重点区域国土规划，这些规划为制定国民经济和社会发展总
体规划提供了有利的基础条件。（4）推动了国土法制建设，组织协调或参
与制定了一批全国和地区性法规，使国土开发整治活动逐步作到有法可
依。1987年国家计委颁发了《国土规划编制办法》，这是我国第一个关于
国土规划的行政法规。中央政府出台了土地、海洋、草原一系列相应法
规，对一些重要自然资源的利用加强了管理力度。（5）开展了广泛的国际
交流。为了借鉴国外国土开发整治方面的成功经验，与德国、法国、日
本、美国、波兰、加拿大、原苏联等国进行了交往，在国土工作的内容和
方法等方面吸取了不少有益的经验。随着上述工作的全面展开，我国在指
导思想、编制方法、规划组织上逐步形成了一定的区域规划体系，国土整
治和国土规划成为国民经济和社会发展总体规划制定的必要前提和实施的
细化内容，区域规划行政成为国家宏观调控的重要手段和内容。但必须承
认，由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划
纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，规划的权威性和约束力不强，
很多规划未能发挥应有作用。
  以国土规划为基础，我国的区域政策发生了重大调整，追求总体效率
成为区域发展的阶段性主题。“六五”计划明确提出，要积极利用沿海地
区的现有基础，“充分发挥它们的特长，带动内地经济的进一步发展；加
快内陆地区能源、交通和原材料工业建设，支援沿海地区经济的发展。”
“七五”计划首次提出了我国经济区域按东、中、西三大地带划分的模
式，并继续突出沿海地区的快速发展。与此同时，我国的经济体制由单一
的指令性计划逐步向指令性、指导性计划和市场调节相结合的新体制转
化。我国的国土规划具备了体制上、机制上的良好基础。
 （三）20世纪90年代以来：兼顾效率与公平的区域发展阶段与国土规划
工作的细化和调整
  20世纪90年代以来，在确保发展的前提下，削弱地带间的发展差距成
为我国区域发展的新主题，区域发展政策向效率为主，兼顾公平的方向发
生积极调整。与此同时，我国市场经济体制进入了建立和完善的阶段，国
土规划的任务更加突出，手段也更加灵活，随着区域政策的调整，我国的
国土规划出现了如下几个积极变化：（1）国土整治与国土规划与国民经济
和社会发展总体规划的联系更加紧密，国土规划往往成为国民经济总体规
划的基础和重要内容，两者互相配合，互为补充。（2）1999年我国开始实
施西部大开发战略，中央政府对西部地区的投入力度明显加大，服务于西
部大开发战略实施的区域规划及重大基础设施规划成为国土规划的重点，
国土规划工作生机勃勃。（3）随着区域联系强度的加大，跨区域（尤其是
跨省区）或流域性的规划成为国土规划的一个重要内容，这些规划对促进
跨省区区域经济或经济带的发育、发展起到了积极作用，部分规划的法律
地位有所加强；例如，1992年以后，国家计委先后组织编写了长江三角洲
及沿江地带规划要点，西南及华南部分省区区域规划纲要、东北地区、西
北地区、环渤海地区的区域经济规划，其中西北地区规划思路已经国务院
批准。（4）我国的市场经济体制逐步建立，在市场机制的作用下，传统的
按照三大地带划分的区域格局得以进一步细化，并更真实地反映了经济联
系的客观实际。《“九五”计划和2010年远景规划纲要》明确指出：在已
有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区
市的经济区域，即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、
西南和华南部分省区、东北地区、中部5省地区、西北地区。“十五”计划
则在三大地带的基础上加强了重点城市圈、经济区、经济带的规划。（5）
随着我国加入世界贸易组织，我国的对外开放程度进一步加强，深入研究
入世背景下的我国区域格局变化区域与特征相应成为国土规划工作的一个
热点，并取得了一系列的成果。（6）国土规划管理机构重大调整，1991
年，国家计委内原负责国土工作和地区经济工作的职能机构合并为国土地
区司。国土规划工作与地区经济的一致性职能进一步突出。1998年国土地
区司改为地区经济发展司。

   二、 新时期我国国土开发与国土规划工作的重点
 （一）继续提高对国土开发与国土规划工作重要性的认识
  国土规划是国民经济中长期计划和区域规划的重要组成部分，是政府
对国土资源开发、利用、保护以及调控地区经济运行的重要方案，是促进
地区经济协调发展和实施可持续发展战略的重要形式，是国家宏观调控体
系的重要组成部分，是宏观调控的一种手段。因此，必须从全局的角度客
观认识开展国土规划工作的重要性，并作好与国民经济和社会发展总体规
划与其他专项规划的衔接和配合。加大对社会的宣传力度，让国民了解、
认识并自觉参与国土规划工作，逐步增强公众的国土行政意识。
 （二）继续抓好重点区域的国土规划编制工作
  要重点开展如下几项工作：（1）继续深化西部大开发规划，加快西部
大开发战略实施方案和细化并加强可操作性；（2）提出跨省区国土综合规
划，继续打破传统的行政界限，从市场需求和经济联系实际提出跨省区综
合规划；（3）提出老工业基地调整改造和资源性城市实行经济转型的规划
思路，为实现经济结构的战略性调整提供依据；（4）提出特色经济区和经
济带的发展规划，从地区实际比较优势出发，提高规划的针对性和可操作
性；（5）提出促进地区经济交流与合作的思路，提出促进有利于促进地区
经济协调发展的规划。
 （三）加强国土开发整治的政策调控
  加强国土开发整治的政策研究，完善国土法制建设，充分发挥政策和
立法在国土开发整治中的作用，并提高规划的权威性，更好地发挥国土规
划在市场经济体制下对各经济活动主体行为的指导和约束作用。进一步加
强和完善现有的区域政策，制定具有实际约束力和权威性的国家区域政
策，进一步完善国家宏观调控体系，并保持国土整治与规划成果的付诸实
施。
 （四）逐步实现国土信息的科学管理与国际交流
  继续完善国土信息数据库的建设，抓好资源卫星应用系统的建设，为
广大用户及时、准确地提供国土资源的相关数据。运用高技术手段，提高
国土行政相关领域的人员素质，加强国际交流与合作，努力提高国土开发
与国土规划工作的水平。
  三、 新时期我国区域经济发展的重点领域
 （一）扎扎实实地推进西部大开发，努力促进地区经济协调发展
  西部地区要按照“十六大”及中央经济工作会议的总体部署，进一步
加强基础设施和生态环境建设，坚持“抓两头”。一头是加快实施关系发
展全局的青藏铁路、西气东输、西电东送、水利枢纽、公路干线、“西新
工程”等重点工程建设，并适当开工一些水利、公路、铁路、机场、市政
等重要项目，抓紧生态环保重大工程建设。另一头是合理安排与群众利益
密切相关的中小项目，办好一些对改善人民生活有切实作用的实事。抓紧
研究起草西部开发的有关法律法规。
  中部地区要充分发挥承东启西、纵贯南北的区位优势和综合资源优
势，努力形成新的增长点和经济带。发挥农业资源优势，加快农业结构调
整，鼓励形成区域性、专业化、大规模的农产品生产、流通和加工基地。
加快传统产业改造，发展有竞争力的劳动密集型产业和高新技术产业。搞
好大江大河大湖治理，继续加强交通、通信、仓储等基础设施建设和生态
环境建设。以交通干线为重点，增强中心城市的辐射能力，加快发展中小
城镇。
  东部地区要在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在
前列。以高技术产业化、信息化为主导，以提高国际竞争力为目标，加快
产业结构升级，大力发展现代农业、高新技术产业、高附加值加工制造业
和现代服务业。积极实施“走出去”战略，努力扩大外向型经济规模，保
持并扩大东部在我国外贸进出口中的优势地位。进一步发挥长江三角洲、
珠江三角洲、环渤海等城市群在全国经济增长中的带动作用，积极推进国
际化、城市化。在有条件的地方率先基本实现现代化。加快海洋经济发
展，促进海陆经济一体化。逐步建立区域协调发展机制，积极发挥市场配
置资源的基础性作用，加强东、中、西部经济交流与合作，实现优势互补
和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。
 （二）加快实施城镇化战略，积极发展以县城和有条件的建制镇为基础
的中小城市，加快农村富余劳动力向非农产业和城镇转移
  坚持大中小城市和小城镇协调发展，走我国特色的城镇化道路。东部
地区要加快特大城市、大城市的国际化进程，在京津、长江三角洲、珠江
三角洲等城市化发达地区积极探索城市化与资源、环境协调发展的成功模
式；中西部地区以发展中心城市为重点，努力提升中心城市的经济规模和
竞争力，积极发挥其对区域经济的带动作用。发展小城镇要以现有的县城
和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村
服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳
动力合理有序流动。
 （三）支持老工业基地、资源性城市以及贫困地区等“问题”区域的发
展
  在技术改造、资产重组、结构调整以及国有企业下岗职工安置和社会
保障方面，加大对老工业基地和资源枯竭型城市的支持力度，积极探索老
工业基地和资源性城市实现经济转型的新思路和新方法。继续加大扶贫开
发力度，努力改善特殊贫困人群的生产、生活条件。加大对远西部等生态
脆弱地区的生态恢复力度，积极探索生态移民等新方式，将生态建设与贫
困人口改善生活质量结合起来。
 （四）大力实施可持续发展战略，促进区域资源、环境与经济的协调发
展
  认真贯彻可持续发展战略，在经济建设、社会发展、资源优化配置、
生态保护与建设及能力建设等方面都把可持续发展摆到突出的位置。积极
宣传并落实可持续发展世界首脑会议确定的《约翰内斯堡可持续发展宣
言》，积极开展试点示范和国际合作。积极做好重大环保项目建设工作，
继续抓好三河三湖、三峡库区、渤海及北京市的污染治理，启动南水北调
东线沿线、中线水源地、长江上游及三峡库区影响区的水污染治理工作。
继续加大生态建设和生态保护的力度，积极开展退耕还林、天然林保护和
防治荒漠化。结合产业结构调整，树立节约和保护资源的意识，提高资源
的使用效率。

作者单位：国家发展和改革委员会地区经济司