关键词：区域，环境与资源，制度变迁

1、区域经济一体化进程中的资源及环境管理

1．1区域经济一体化及内在机制

区域的经济一体化是不同城市经济主体之间为了生产、消费、贸易等利益
的获取，产生的市场一体化的过程，包括从产品市场、生产要素(劳动力、
资本、技术、信息等)市场、服务市场到经济政策及管理的统一逐步演化。
区域经济一体化作为空间过程其基本特征是各种生产要素的空间流动，作
为空间状态是生产要素流动所形成的经济集聚核心和经济扩散点。区域的
经济一体化过程是建立统一的商品市场、要素市场和服务市场的过程，其
实质是产业区域分工的必要结果，分工是经济增长的主要动力，分工提高
了人力资本，促进了技术创新，提高了生产力2。而区域分工与贸易的产生
是由于两方面的原因：一是区域的比较优势。斯密早已提出各地产品生产
方面的比较优势是决定产业区域分工的主要因素。此后从斯密的绝对比较
优势到李嘉图的相对比较优势都论述了比较优势产生了区域分工，区域分
工促进了经济发展；二是规模经济。20世纪80年代以来，以克鲁格曼为代
表一批经济学家提出了新贸易理论，它指出区域分工及贸易的产生不仅仅
在于区域的比较优势，而且在于产业（企业）的规模经济，规模经济是决
定区域分工与区域贸易的重要因素。无论是比较优势理论还是规模经济理
论都说明了区域分工是经济发展的必然结果，而区域作为一定地域空间内
有着紧密社会及经济联系的城市群，应当实现有效的、合理的区域分工体
系，这一分工体系的形成过程也是形成区域内统一的商品市场、要素市场
和服务市场的过程，是区域经济一体化的过程。

区域的经济一体化的过程本身也是一个不断的帕累托改进的过程。这是因
为不合理的区际分工使得整个区域的收益递减。它表现在以下几个方面：
一是无效率的生产依赖贸易壁垒维持，而贸易壁垒限制了市场范围，根据
斯密“分工受市场范围的限制”这一观点，贸易壁垒无疑限制了分工的发
展。二是如果限制区域分工，则区域分工的形成不能基于比较优势，这种
分工格局就只能依赖排斥竞争和扭曲价格来维持。地方市场分割使国内资
源配置渠道受阻，当要素在国内的流动受到限制时，一方面，一些优势企
业可能得不到足够的资金或优质的原料，另一方面，一些劣势企业又能够
顺利地占用资金和优质原料生产出低劣产品，其结果是优质产品不足，而
劣质产品“过度竞争”，形成的资源配置非最优化。三是当区域的分工难
于形成时，基于规模经济的区域分工效应也难于形成。从新贸易理论来
看，区域贸易壁垒意味着同类企业不能在地理上集中进而产生“集聚效
应”，该行业无法为自身创造外部规模经济，基于规模经济的报酬递增的
分工机制也无法形成，整个区域的福利也不能最大化。所以区域经济一体
化是资源合理配置的必然结果3。区域的经济一体化是资源合理配置的必然
结果，一体化的过程也是区域利益不断增进的过程。但是在中国的区域不
断形成和发展的过程中，一定空间的区域内，城市间的矛盾日益突出，区
域的一体化受制于各种制度因素的影响而难于形成。它表现在区域统一的
市场及分工体系难于形成，区域的共同基础设施的供给过度与供给不足并
存，而区域经济一体化进程中环境与资源管理的失调也是影响区域经济一
体化进程的重要因素。

1．2环境与资源概念

环境与资源是两个互有联系但又有所区别的概念，一些学者主张把对环境
的研究和对自然资源的研究分开（历以宁等，1995；张帆，1998）。由于
本文主要区域经济一体化进程中环境及资源管理问题，所以把环境与资源
作为一个整体来进行研究。本文所讲的环境是指人类所占有地球的空间和
其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种自然因素的总和。而资源
在不同的场合有不同的含义，本文所讲的资源是指自然资源，并非经济学
所有可以对人类经济和社会发展有用的东西。而自然资源是指在一定的技
术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。在一定的时空范围
和缺乏生态联系的条件下，自然资源表现为各种相互独立的静态物质和能
量。

环境与资源的区别在于：一是，环境所包涵的内容是一个相对静态的概
念，资源是一个随着人类社会的经济技术水平不断提高其内涵不断发生变
化的概念，对资源的利用是需要条件的；二是对环境的利用不同，人类社
会对资源的利用是需要人类活动参与的；三是从可交易性的特征来看，资
源及其依赖于资源的加工产品是可以在市场上出售的，而环境是不能进行
交易的而环境与资源又是密不可分的，它体现在许多自然资源本身就是自
然要素的重要组成部分，只是随着人类社会技术水平提高对某些自然要素
进行进一步加工和利用，也正是因为如此，自然资源本身的开发利用对于
环境产业了深远的影响。所以无论在国际还是在国内的相关法律及文献中
都把环境与资源与并列起来进行论述。

在区域经济一体化的过程中，既面临着一系环境问题，如大气污染、水污
染，也面临着资源的合理利用问题，如城市间淡水资源的合理分配与利用
等。从世界经济发展的角度来看，中国区域经济一体化进程中面临的资源
与环境问题既有共性问题，同时，由于中国正处于向市场经济转型的时
期，区域经济一体化进程的环境与资源又有个性的问题。而这些问题的形
成既与环境与资源本身的特性有关，也与转轨时期我们的制度框架和管理
体系密不可分。

1．3、区域经济一体化进程中的环境与资源特征

区域经济一体化是经济发展的必然结果，它要求建立统一的市场体系、合
理的产业分工、一体化的空间体系、完善的基础设施体系及环境资源开发
与保护的统一体系。统一的环境护体系及资源开发体系既是推进区域经济
一体化的重要手段，也是区域经济一体化的重要表现形式。而这种保护和
开发是与区域内环境与资源的特征密不可分的，概括起来有以下几个特
征：

一是准公共产品性。关于公共产品与私人产品的区别，可以从物品和劳务
的消费的排他、物品和劳务收益的排他性、产品交易成本的多少来界定。
但事实上就像布坎南在1968年就曾对萨缪尔森1954年提出的“公共产品”
概念的纯正性提出质疑一样，纯粹意义上的公共产品并不多见，环境与资
源作为公共产品，是介于私人产品和公共产品之间准公共产品。

二是外部性。区域内环境的污染及治理及资源的开发具有很强的外部性，
一个区域的空气污染、水资源污染对于整个区域的都会产生负的外部效
益，而一个区域内自然环境的改善对于整个区域都会产生正的外部效益。
环境及资源外部性的特征是影响其管理方式的重要因素。

三是高交易成本性。交易成本是交易中取得信息、互相合作、讨价还价和
执行合同等所产生的费用。区域经济一体化的进程中需要解决一系列环境
问题和资源的重要分配问题，而无论是政府间还是企业间都需要巨额的交
易成本，如产权的界定成本、执行合同的成本等。高交易成本是市场机制
无法成功解决环境问题的原因之一。

2、区域经济一体进程中环境和资源面临的主要问题

环境与资源问题是人类社会面临的共同问题，这些问题本身在不同的背景
下有不同的表现形式。从区域经济一体化的角度来看，经济一体化要求建
立一个具有可持续发展能力的经济体系，省际间、市际间的污染扩散日益
突出，区域内的一系列环境及资源开发与利用问题阻碍了区域经济一体化
进程，影响整个区域经济的发展。

2．1、区域经济的持续发展与环境及资源承载力间的矛盾

改革开放的20多年来，中国正处于一个高速的发展时期，但是中国作为一
个发展中国家，工业化的进程还没有完成，城市化的水平还很低，在今后
很长的一段时间加快整个国民经济的发展仍将是一个长期的任务。在经济
持续高速发展的过程中，人类活动对生态环境的干预大大加强，一定的区
域内尤其是城市生态环境遭到严重破坏，经济的高速发展与环境及资源承
载力之间的矛盾日益突出。它表现在：一是空气污染。辽中南城市群和珠
江三角洲地区的工业废气排放不仅造成低层大气污染，而且这些地区的酸
雨也日益严重。在这些问题并没有根本上解决的同时，随着城市汽车数量
的增长，汽车尾气污染的问题也日益严重；二是水资源不足。我国的北方
存在资源性缺水，国家正在计划实施“南水北调”工程，南方存在水质性
缺水都很严重，由于水质本身不符合要求，难于满足城市自身发展的需
要；三是水体污染。我国靠近大城市的湖泊，几乎都受到不同程度的污
染。湖泊污染的突出特点是富营养化。90年以来，我国主要湖泊中，约有
26％的湖面发生富营养化。辽河水系的沈阳、鞍山、本溪、抚顺及辽阳地
区，海滦河水系的京、津、唐地区，长江水系的沪、宁、杭地区，珠江水
系的珠江三角洲地区等，均系水污染集中区域。

2．2、环境与资源的外部性与区域行政区划的矛盾

一个地区排放的废物会影响到其它地区，这会形成越境污染，如酸雨、跨
区域湖泊、河流污染。同样，一个地区的资源退化也可能影响另一个地区
的利益。这是由环境本身的外部性所决定的，当一个经济实体利用了另一
个经济实体的费用或效益而没有提供适当的补偿或效益时，就存在外部
性。外部性有两种基本作用形式，即单向的和交互的。在单向作用中，一
个实体加害于另一个实体，例如上游地区污染了河流或过度取水影响了下
游地区的利用。在交互作用中，由于资源共享，损害也是相互的，如空
气、跨地区的湖泊和海洋。在这种情况下，一个地区把资源利用的成本加
给了另一个国家，反之亦然，共有的外部性成了一个公共财产问题。

污染更严重的环境及更优美的环境对于周边地区都会产生负的或正的外部
性，环境问题的外部性与政治管辖边界相联系，当外部性跨越的行政区划
时，一些环境污染问题发生在一个地区，但相邻地区不可避免地受到危
害，环境问题的解决将更加困难。区域经济的一体化进程中，区域内空气
污染问题、河流及湖泊的水源利用与污染防治问题。但在现有的区域行政
管理体制条件下，各区域地方政府以自身利益最大化而不是以整个区域的
利益最大化为出发点来进行决策并采取行动。例如上游企业污水排放引起
下游污染，仅仅治理下游水域不解决根本问题。要制止上游企业的这种破
坏环境的行为，下游区域的政府无权越界作出决定。企业的发展所造成的
环境外部性，对上游来说是正的，而对下游来说是负的，上游地区发展所
付出的环境成本转嫁到下游，下游政府则无故承担环境成本。下游政府的
保护环境问题是由于上游污染的转嫁。从实践来看，长江三角洲素以“江
南水乡”著称，但京杭大运河污染和太湖富营养化的问题已经危及城市居
民的饮用水，苏州、无锡、常州市内河道早已鱼虾绝迹，地面水源严重污
染。跨行政区域的环境问题解决需要一个能够代表整个区域利益的组织来
解决。

2．3、环境与资源的准公共产品性与地方政府自身利益最大化矛盾

区域内环境与资源是具有准公共产品的性质，政府仍然是环境及资源的主
要提供者。政府可以通过市场化的运作，把环境作为一个产业来发展，同
时通过排污权的拍卖、企业化运作来实现区域环境提供的市场化，但是无
论是由政府还是企业来提供环境服务，都是需要成本的，而这些成本最终
都将由污染企业及非污染企业来承担。从长远的观点来看，合理的、必要
的环境费用支出维持一个区域可持续发展的重要条件，但是在现有的制度
体系内地方政府的利益最大化是以产值和税收来衡量，而非环境保护。在
这一背景下，巨大的财政支出和相对紧张的财政收入形成尖锐矛盾，地方
政府本身对于企业污染的治理缺乏积极性，尤其当这种污染具有很强的外
部性时，对其它行政区域也产生了负的外部性，地方政府对于辖区内的企
业更会采取放任的态度。

2．4、区域资源的合理利用与高交易成本的矛盾

区域经济一体化进程中部分公共资源的短缺问题日益突出，如果资源本身
的产权是清晰的，它可以通过市场的手段来解决。但是由资源本身的特征
及制度体系的不完善，使得资源本身的产权界定比较困难，界定产权的成
本较高，必然也会影响到交易成本，较高的交易成本对于资源的合理利用
产生了不利的影响。同时自然资源的用途很多，如何在多种用途之间进行
协调比较困难，在这一背景下，对自然资源的合理利用必要会产生一系列
问题。以我国的水资源为例，我国的水资源普遍短缺，随着社会经济的发
展，水资源供求矛盾日益突出。它表现在上游和下游、地表水和地下水、
农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间。如果以政府来配置水资
源的利用，则水资源的多头管理使得水资源利用本身面临着较高的交易成
本；如果以市场方式来配置水资源，水体产权的界定及不同用途间价格的
界定也面临着较高的交易成本。在经济的转轨时期，我国的水市场只能是
一个准市场，所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航
运、生态等其它方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，部分
水资源的市场化，在上下游省份之间、地区之间和地区内部按市场化加以
配置。水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅
助手段，水权市场是一种“拟市场”，表现在不同地区和部门在进行水权
转让谈判时引用市场机制的价格手段。但是这种界于计划和市场之间的配
置方式并没有从根本上来降低区域间水资源利用的交易成本，这必然影响
到资源的合理利用。

3、区域环境与资源管理的制度创新

制度是用以界定人们自由选择的空间和确立人们行为的规范，它提供了一
套奖惩的规则和办法，行为主体的行为是受制度约束的，制度的规定与实
施情况直接决定了制度的运行效果，每一个行为主体据此来计算及权衡成
本和收益，并作出自己的选择和决策。一个有效率的制度应同时具备约束
机制与激励机制，约束机制可确保制度的有效实施，而激励机制则有助于
经济主体行为自觉的与制度取向相一致，降低制度实施的成本。区域环境
与资源管理的相关制度为区域内不同的利益主体提供了一种激励与约束机
制，它也影响了区域内不同利益主体的决策及行为。从推进区域经济一体
化的角度来看，区域环境与资源管理的制度要实现个人理性（地方利益最
大化）与集体理性（整个区域利益最大化）的统一，要解决区域资源的合
理配置与资源行政分割的矛盾，这需要加快区域环境与资源管理的制度创
新。

3．1、区域环境与资源管理的组织体系建设

制度是规则，而组织是规则之下受约束的行动者，但同时通过反向作用又
是规则的制定者，组织体系的建设需要特定的制度来保障。正如道格拉斯
·诺思所说“有效的经济组织是经济成长的关键,一个有效率的经济组织在
西欧的发展正是西方兴起的原因所在”。因此在没有一个代表整个区域利
益的组织之前，区域的公共资源管理难以开展，而良性的、高效的区域的
公共资源管理机制也无从谈起，区域内单一城市的利益最大化也很难与整
个区域利益统一，其也必然造成整个区域内公共管理的失调。从制度经济
学的角度来看，区域合作组织是不同利益主体互相交易（博弈）的多方之
间实现合作均衡的一种媒介，它是一种节约城市政府之间交易成本的制度
安排。单一城市利益与整个区域利益的不统一在于代表整个区域经济利益
的组织体系缺失，建立跨行政区域的高层次的组织机构，这样的机构在于
以区域环境与资源进行统一的规划、协调和引导。建立一个有约束力的区
域组织体系也是国外管理的一种通行制度安排。美国加州南海岸的洛杉
矶、橙县、河边县和San Bernarclino四个县，为了大气质量进行有效管
理，1977年根据有关法律成立了该跨区域管理机构——美国加州南海岸大
气质量管理委员会，管理委员会人员由州政府代表、各县和部分规模较大
城市代表组成，它的主要职能是管理固定空气污染源。这样的组织对于加
强外部性很强的大气质量管理是非常有效的。

3．2、区域环境与资源的利益补偿制度的建立

区域环境与资源的保护及破坏都外部性，正的外部效益使得长期供给少于
社会的需求，而负的外部效益使供给超过了社会的需求。政府在提供环境
公益物品的时候，必然会考虑环境资源的地理边界所引起的问题。政府提
供环境保护服务，并不能管制环境的自然性质，但可以实现双方甚至多方
政府间的合作，把由政治管辖引起的环境外部性问题内部化，从而为有效
解决跨地区、超边界环保问题提供政治上的可能性。实现外部利益的内部
化是解决环境与资源有效管理的重要途径，为外部性的内部化本身在于建
立一合理的激励机制，这一机制的基本原则是“污染者付费，治理者得
利，受益者补偿”。

从区域环境保护来看，环境的外部性本身决定了当保护环境或破坏环境所
产生的正的或负的外部性跨越行政区域时，实现环境投资与收益统一的交
易成本很高。它需要在不同的地方政府之间形成利益的补偿机制，以不断
降低交易成本。例如，北京环境需要大力的改善，改善需要周边省市的支
持，当北京与周边省市没有形成环境保护的利益补偿机制之前，周边省市
在国家现有的法律或制造体系内，实施环境的保护并有适当的投入以改善
环境，但是对于北京而言，这远不能满足对环境的要求。北京与周边省市
达成某种利益的补偿机制，将会加快整个环境改善的进程。

从区域资源利用来看，资源本身的利用方式很多，如一定流域水资源的各
种竞争性用途，如生活用水，工业用水，生态用水，农业用水以及休闲娱
乐等，在不同的领域其所产生的社会价值是不同的，但是水资源在空间的
差异性决定了合理配置资源的难度。资源丰富的地区（低水价），水资源
利用效率低（如低效率的灌溉），而资源利用率高的地区（如饮用、工业
用水），可获得的资源又较少（高水价）。由于资源的流动性及行政划
分，在现有的资源利用方式和制度体系，水资源在空间合理的利用是很困
难。这就要求在不同的区域内能够达成利益的补偿机制，以实现水资源利
用的最大化。

3．3、环境与资源保护及利用的市场运行机制建立

当前市场机制在我国经济活动中的调节作用正在不断扩展和加强，但市场
经济中的各种规范和制约性制度（发展动力机制和约束机制）还未完善，
区域内的环境问题只是区域内利益结构、利益冲突一种表现形式，完善的
市场机制本身是实现环境与资源外部性内部化的一种重要途径，是实现利
益均衡的重要手段。它表现在：

1、积极探索环境与资源的产权制度。我国应加快研究构建更为合理的土地
（尤其是农地）产权制度、林地产权制度、水资源产权制度和污染排放制
度（主要是向空气中排放污染物权利），确立环境资源所有权与使用权及
其实现的体制框架。明确产权制度是有效的解决外部性问题的重要途径，
也是协调区域之间的社会经济关系重要手段。用制度创新来规范利益相关
者的经济行为，以期实现资源、环境容量与经济的协调发展，这也是环境
与资源保护实现市场的基础和前提。

2、建立跨地区的排污权管理制度。排污权制度是将市场机制引入到污染的
防治中，政府制定排污总量，并通过拍卖或招标的方式对排污总量进行分
配。但是在现有的体制内，制定排污总量或对排污的监控是由地方政府来
完成的，一个区域内由各地方政府制定的排污量或事实上的排污理超过了
环境本身的承受力。这需要建立一个跨行政区域的排污权制度，对排污量
进行确定并监控。

3、推进跨区域的环境产业发展。加快环保产业的发展已成为我国环境保护
一项重要举措，从市场需要来看，环保产业也是一个有发展前景的新兴产
业。但是，从区域环境和资源保护的角度来看，由于部门垄断和地区分
割，跨区域的产业集团没有形成，它在一定程度上制约了跨行政区域的环
境与资源保护问题。跨区域的环保产业发展本身也需要政府制定和完善投
融资、税收、进出口等有利于环境保护的优惠政策，吸引国内外资金，同
时通过银行、债券和证券市场，把环保产业做大做强，从而使跨区域的环
保企业成为解决我国区域环境问题的重要力量。

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