2004年6月签订的“泛珠三角”区域协作框架协议（9＋2），力图构筑
一个优势互补、资源共享、共同发展的区域经济合作体系，推动福建、江
西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南和香港、澳门这块面积
200.5万平方公里，人口4.5亿，国民生产总值占全国的33%的地区的共同发
展。
下面，就“泛珠三角”区域合作的几个战略问题，做如下探讨。
一、对建立“泛珠三角”区域合作机制必要性的再认识
经过2004年的经济发展的风风雨雨，特别是国家宏观调控政策的实施，我
们会更加感到建立“泛珠三角”区域合作机制是完全必要的。其中，2004
年经济发展中出现的问题，至少在三个方面加强了这种合作的必要性：
（一）与“长三角”相比，“珠三角”缺少天然的内陆腹地，建立中心区
域与内陆腹地的经济联系成为经济发展的必然要求。
“长三角”地区与长江中下游地区的经济联系，是历史、地理和经济
等多种因素影响而形成的一种“天然”的联系，而“珠三角”地区缺少这
样的天然内陆腹地。由于“珠三角”经济发展已经达到人均GDP4700美元的
程度，扩大地域范围，形成固定的“中心－外围”的关系，是其继续发展
的必然要求。
所谓固定的“中心－外围”的关系，就是以广东的珠江三角洲地区和香
港、澳门组成的大“珠三角”地区为中心地域，以广东其他地区和加入（9
＋2）合作的八个省区为外围地区，在社会发展、产业合作、环境治理、人
员流动、能源供应等多个方面形成固定的联系，实现共赢，缩小差距，树
立合作典范。
当然，这种关系需要一种区域的利益去维系。有些学者担心在合作中会有
些省份产生“搭便车”的心理，有利益就合作、无利益就散伙，这种担心
是有道理的。所以，发达地区的适当“让利”和不发达地区的“获利”，
是协调利益的基础。
（二）能源和原材料的紧张，使“珠三角”中心区域对与外围地区的合作
产生内在的冲动。
2004年，珠三角中心区域出现的两个问题需要特别关注：
第一，由于全国各地的重工业化而引起钢铁、有色金属、建筑材料、机
械、石化等产业出现的大扩张导致石油、煤炭、电力全面短缺，也波及到
“珠三角”地区，能源和原材料的紧张成为经济增长的主要制约；
第二，由于沿海一些地区的企业实行“血汗工资”制度，改革开放以来第
一次出现“民工荒”。经验证明，资本的增加与人口流动有直接关系，当
人口流动减弱时，资本就从收入高的地区向收入低的地区转移的。目前
“珠三角”等地区的“民工荒”是否已经预示这个阶段的到来，很值得关
注。
要解决这两个问题，一方面要在内部进行制度建设，改善生产和生活环
境，另一方面，在外部建立固定的区域联系，就显得十分必要。广西、贵
州、云南、江西的能源和原材料，湖南、四川的人力资源和农业资源，海
南的旅游资源，福建的外向型经济等，都可以与“珠三角”中心区域形成
固定的流通渠道，真正实现资源共享。
（三）土地资源紧张引发“珠三角”中心区域的产业升级和产业转移，使
外围地区对产业合作产生冲动。
据统计，目前广东省人均耕地面积只有0.027公顷，不及全国平均数的一
半，也远低于联合国划定的0.053公顷的警戒线。广东的土地消耗大，1996
年以来的8年，全省年建设用地从38.48万亩增至57.55万亩，平均每年用地
53.9万亩，高于全国平均水平。GDP每增长1个百分点就要消耗土地5.08万
亩，珠三角大部分市域正面临无地可用的局面。
土地开发、吸引投资，是多年来“珠三角”地区经济发展的重要途径，如
果土地面临枯竭，这种途径也就不可能走下去。毫无疑问，产业升级和产
业转移是未来的出路。通过转移高消耗的产业，发展低消耗土地、能源和
原材料的高技术型产业，进行产业的升级和置换。
所以，“珠三角”地区应当出现资本向外扩张，产业向外转移的趋势。当
然，这需要广大的空间，“泛珠三角”为此提供了这种空间。同时，内地
的八个省，对资金、技术、管理、产业的转移，也正是处于需求旺盛的时
期。在这方面，“珠三角”中心区域与外围区域的互补性很强。
二、“泛珠三角”区域合作的途径探讨
如何统筹九个省区的区域发展？需要探讨区域发展的途径，来支撑（9
＋2）的区域合作的战略框架。在这方面，需要从空间格局上、产业合作上
和政策工具上研究具体的途径。
（一）“泛珠三角”合作机制对九省区区域合作的作用
“珠三角”地区在过去20多年中，基本上是发展了一种外向型的经济。
“珠三角”发挥毗邻港澳、便利出口的优势，接纳港澳和国际产业转移，
产业发展很快，经济总量增长很快。广东省目前GDP占全国的十分之一，广
州的GDP总量已经与北京持平。但是，正如一些专家指出的，“珠三角”地
区的“三来一补”企业，说是“工厂”，还不如说是“车间”，“珠三
角”经济增长过于依赖境外投资、依赖境外市场暴露出来的脆弱性是显然
的。近年来，“珠三角”地区的区位优势弱化，在引进外资和经济发展中
的势头已被“长三角”地区超过。
现在看来，促进“珠三角”地区经济的持续快速发展，只有对外开放的一
条腿已经不够，对内合作将成为第二条腿。对“珠三角”地区而言，在不
影响其外向型经济继续发展的前提下，将一部分精力转到内向，应当是其
经济发展的方向性转型的要求。而这种方向性转型对内地8省而言，通过区
域合作获得区域发展，是其区域利益所在。基于优势互补、资源优化配
置、互惠互利、共同发展的区域合作，通过发挥区域本身的优势，实现与
“珠三角”地区发展的对接，是这些地区的重要选择。
（二）“泛珠三角”区域合作的战略途径
加入“泛珠三角”区域合作的诸省区，在致力于区域经济一体化的同
时，还参与其他区域的各种合作，显示出一种多元化的倾向。 毫无疑问，
区域经济合作的目标是经济一体化。但“泛珠三角”经济区只能是一体化
与多元化相结合。
1、空间合作
目前，“泛珠三角”区域合作在空间上由三部分构成：广东、香港、澳门
形成的核心层，湖南、广西、海南、云南和贵州等省区形成的紧密层，具
有多元化合作形态的福建、四川、江西等地区。“泛珠三角”区域合作在
空间战略上追求的是空间格局的优化，力图通过区域合作解决各区域的相
关问题。所以，空间合作要求合作的区域政策研究具体化和实用化，就是
区域合作的目的是多赢的，是缩小区域差异，是所有参与区域合作的经济
区域的共同发展。
开展“泛珠三角”区域空间结构规划，是落实“泛珠三角”区域合作的重
要方面。这种区域空间结构规划，不是详细的区域规划，“泛珠三角”区
域面积太大，不可能做出细致的、详尽的区域规划。这种空间结构规划，
重点是对区内进行功能划分，做出区域分工的安排，确定区域发展中心，
勾画出主要空间合作轴线。
2、产业合作
任何的产业合作，最后都落脚到产业合作上，“泛珠三角”区域合作也不
例外。产业合作主要涉及两个方面：
第一，产业转移是“泛珠三角”区域合作的基础和依靠。利用香港国际金
融中心的地位、“珠三角”地区和其他中心城市工业结构调整带来的企业
外迁的机遇，促进落后地区的工业化进程。“珠三角”地区现有一些与城
市功能不相符、特别是耗费大量土地、能源和原材料的与环保要求不适应
的工业企业，应当进行产业的转移。例如，北京首钢公司要将钢铁的生产
转移到河北唐山，“珠三角”地区类似的企业也应当做战略性的转移。而
八省区应制定相应的优惠政策，有步骤地接收“珠三角”地区转移的企
业，建立与“珠三角”发达地区互补的产业结构，大力推动当地的工业化
进程。
第二，产业分工是未来产业合作的基础，比较优势是产业分工的基础。（9
＋2）框架内各区域存在明显不同的比较优势：港、澳和“珠三角”地区的
资本、产业基础和服务、管理的优势，云、桂、贵、赣的资源优势，川、
湘的人口劳动力和农业优势，琼的旅游业优势，闽的外向型经济优势等。
未来应当加强“珠三角”中心城市作为主导产业的制造业优势，带动八省
区资源地区的经济发展；加强基础设施、农业和旅游等方面的合作，注重
地区间优势互补，克服盲目竞争。
3、政策工具
改革开放的制度和政策对“珠三角”地区的崛起起到了根本性的作用，目
前我们面临的（9＋2）区域合作，仍然离不开制度创新和政策设计。
所以，对“泛珠三角”区域合作的研究，不能停留在谁是增长中心、
确定几个发展轴、各区域间是“均衡发展”还是“非均衡发展”等的争论
上，需要有具体的行动：
第一，让现有的机制进一步发挥作用。“CEPA”是一个重要的机制，九省
区的交通合作也是一个重要机制；
第二，建立新的合作机制。发展战略：各区域都制定面向“泛珠三角”区
域合作的经济、人口、环境等如何在空间上组织的明确的发展战略。产业
规划：统一制定城市和产业发展规划。区域政策：讨论制定考虑各区域利
益的有关政策。
如果没有空间合作的机制的约束，“泛珠三角”区域合作就是空话。根据
“框架协议”的规定，创造公平、开放的市场环境，促进生产要素的合理
流动和优化组合、加强基础设施建设的协调，推动解决发展过程中相互关
联的重大问题、动员和组织社会各界共同推进，逐步构筑“泛珠三角”区
域发展的著名品牌，增强区域的整体影响力、竞争力和共同促进可持续发
展，是“泛珠三角”区域合作的主要的要求。根据这些要求，我们需要设
计下列三个方面的政策工具：
（1）基础设施建设、农业、旅游等产业的合作政策
目标是：用10－15年的时间，使基础设施建设有较大突破，基本能够满足
经济发展和人民生活的需要，以高新技术和生态旅游为主导产业的产业得
到较大发展，在各区域基本建成有生态产业特点的现代化的产业体系，实
现现代化。
（2）统筹区域发展的相关政策
具体到“泛珠三角”地区，统筹区域发展包括：通过广东、香港、澳门形
成的核心层的发展带动其他地区的发展，重点是用现代制造业和现代服务
业促进资源开发、生态旅游和生态农业的发展，通过整合城乡优势资源，
实现沿海地区与内陆地区的资源共享和发展成果共享。
（3）增加收入的相关政策
由于广东、香港、澳门与其他地区的人均GDP、人均纯收入、人均生活消费
支出等方面差距十分明显，所以必须按照科学发展观的要求，实现“泛珠
三角”地区的经济平稳较快发展，以缩小区域差异为手段，以增加居民收
入为目的。
三、“泛珠三角”区域合作中的地方政府作用
一般认为，在区域管理制度基础方面，需要具备两个方面完善的制度基
础： 一是中央政府必须设立分工合理、职能明确的区域管理机构；二是要
有明确的标准经济区与问题区域划分框架，而且这种区域划分框架要有立
法基础，是区域管理的主要基础框架。
很显然，“泛珠三角”区域合作的框架，由于其市场合作的特点和地方政
府志愿参与的性质，在这两个方面都做不到。也就是说，我们需要重新探
讨“泛珠三角”区域合作制度基础。
“泛珠三角”区域合作是地方政府之间的自发的区域合作，虽然有中
央政府的支持，但不是中央政府直接出面组织的一种区域合作。我想对这
种区域合作，可以称为一种“俱乐部”式的区域合作。这种“俱乐部”式
的区域合作，成功的希望寄托在成员的合作诚意和对区域利益获得的良好
预期上。所以，“泛珠三角”区域合作的成功与否，关键是各区域的地方
政府能否正确地在区域合作中发挥作用。
统筹区域发展首先需要完善区域管理的制度基础，“泛珠三角”区域合作
首先需要完善是地方政府行使政府公共管理的职能进行区域管理的政策，
包括创造公平发展的良好环境，为企业活动提供支持的财政、税收、消除
地方保护主义壁垒等方面的措施。其发挥作用的领域包括基础设施的统一
规划、公共投资的合理分配、公共服务的普遍享有和区域发展一体化进程
的加快。
具体讲，近期有三项任务要做：
第一，制定面向“泛珠三角”区域合作的地区发展战略
2005年是规划年，各地区都将制定本区域的“十一五”规划。如果九省区
都能够在制定本地区“十一五”规划时，把“泛珠三角”区域合作作为一
个重要的发展路径，并制定相应的响应合作的行动计划，“泛珠三角”区
域合作的成功就大有希望。这些行动包括：投资政策、税收政策、基础设
施建设、产业发展、区域贸易等，让“泛珠三角”区域合作渗透到区域经
济发展的方方面面。
第二，促进“珠三角”地区传统产业的转移，加快八省区的工业化进
程。
“珠三角”地区的地方政府对待产业转移，需要明确“珠三角”地区
要的到底是什么。一个地区不可能什么都搞，什么都不放手。要防止“珠
三角”城市政府从地方利益出发，在城市范围内转移传统产业的做法。这
种做法对区域空间的合理化、城市郊区化、企业技术更新等都会带来很大
的负面影响。
从八省区来看，要继续改善投资环境，健全相应的政策法规，加快基础设
施建设，创造一个迎接沿海区域产业转移的良好氛围。
第三，促进“泛珠三角”区域间的企业合作，把区域合作落到实处。
“泛珠三角”区域合作是我国区域经济发展中的创新性行动。“泛珠
三角”区域合作，实际上是“政府搭台、企业唱戏”。政府创造环境，企
业进行实质性的运作。各地方的政府相关部门，需要为企业的发展创造或
提供宽松的政策环境，便捷的信息通道，良好的基础设施，满意的配套服
务。同时，也应加强对企业在区域经济合作中行为方式的指导和监督工
作。
作者：孙久文：男，（1956－），北京市人。
中国人民大学区域经济与城市管理研究所教授、博士生导师，
全国经济地理研究会秘书长，
北京市政府专家顾问团顾问。
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