郭培章 杨荫凯 全面推进我国城市的可持续发展
责编：admin 作者：未知 来源：未知 发布时间：2005-8-30 点击：
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21世纪是城市的世纪，中国的城市化越来越受到国际社会的关注。2000年7
月，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在世界银行中国代表处讲：“中国
的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题”,
“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并将产生最重要的经济利
益”。
改革开放以来，我国城市化进入加速阶段，城镇人口比重由1978年的17.9%
增加到2003年的40.5%，城市化对国民经济、社会的拉动作用明显增强。与
此同时，我国的很多城市在发展过程中也出现了资源短缺、人口膨胀、环
境污染、交通拥挤、地区差异拉大、贫富分化加剧、就业压力加重、老龄
化等问题，实现城市的可持续发展成为我国现代化建设中一项重大命题。
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问
题的决定》明确提出：“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发
展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，“坚持以人为
本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发
展”，并首次提出了要建立“有利于改变城乡二元结构的体制”，新的发
展观为我们全面把握城市的可持续发展奠定了坚实的理论基础和思想准
备。
一、我国城市可持续发展面临的突出问题
城市可持续发展系统包括资源支持、社会保障、经济发展、环境支持以及
体制管理五个子系统，各系统的运行质量及配置效率直接决定了城市可持
续发展的能力，从上述五个子系统运行情况看，我国城市目前存在着如下
几方面的突出限制：
（一）资源保障压力不断加大
随着城市化加速，我国不少城市出现了资源短缺的问题。我国城市水资源
严重供给不足，全国约有400多座城市缺水，其中100多座严重缺水。我国
土地资源有限，2003年底，耕地面积仅为12339.22万公顷，人均耕地仅为
0.095公顷 ，耕地缩减严重威胁了我国粮食安全并导致城市扩展空间的明
显紧张。当前，我国城市对石油、天然气、优质煤等能源需求不断增大，
能源结构性短缺问题越来越突出。在资源保障压力不断增大的同时，水、
土地、能源浪费严重和利用效率低等问题十分突出。
（二）社会保障系统仍不完善
当前，我国城市政府面临着来自企业下岗、事业单位分流、学生就业、农
村劳动力转移等多重就业压力，受城市产业结构制约以及世界范围内工业
化的加快，我国城市的结构性失业问题仍将长期存在，截至到2003年底，
全国城镇登记失业率为4.3％。近年来，城市贫富分化及城市贫困问题日益
突出，财政部据2003年的一项研究表明，目前10%的富裕家庭拥有城市居民
全部财产的45%。最低收入的10%的家庭其财产总额占全部居民财产的
1.4%，另外80%的家庭占有财产总额的53.6%。另外，当前我国城市的养老
保险、医疗保险、失业保险等制度的覆盖面还很小，多层次的社会保障体
系远未形成。因病致贫、失业致贫的现象还比较突出，城市社会保障制度
不健全也明显阻碍了农村劳动力的转移和城市化整体推进。
（三）经济增长方式还比较粗放
改革开放二十多年来，我国城市产业迅速发展，但大多数城市仍沿用传统
的以高投入、高产出、低效率为特点的增长方式，城市产业结构不合理：
一产比重较高，2000年仍高达17.2 %；工业所占比重过高，基础工业与加
工工业的增长不协调，工业部门的劳动生产率力比重明显低于发达国家的
水平；2000年第三产业的国内生产总值比重和劳动力比重分别仅占33.2%和
27.5%，大大低于发达国家和地区水平。各地城市产业结构趋同现象严重，
分工协作程度弱化。
（四）环境污染恶化的趋势仍未得到根本遏制
我国大多数城市水污染严重，淮河、海河、辽河等重点流域的污染状况仍
比较突出。城市大气污染不容乐观，2002年有近三分之二的城市空气质量
未达到二级标准，部分城市尤其是大城市、特大城市二氧化硫污染严重，
城市颗粒物浓度超标的现象还很严重，局部地区城市酸雨情况有所加重。
同时，我国以煤炭为主的能源结构加剧了大气污染防治的难度。城市固体
废弃物的处理和处置水平比较低，循环利用率不高。
（五）城市管理体制有待进一步理顺
目前，国家及城市政府在政策制定与实施过程中，各部门条块分割，部门
利益代替国家利益，缺乏协调等问题还比较突出，城市政府的综合决策手
段不足，城市发展定位和战略规划的科学性及连续性还比较差。城市可持
续发展的社会参与能力比较弱，解决问题过分依赖政府，与国外许多国家
还有差距。
二、促进我国城市可持续发展能力建设的基本措施
促进城市可持续发展，必须从城市发展能力、承载能力、保障能力、运转
能力和制度创新等多个方面予以考虑。
（一）城市发展能力建设
1、高度重视城市产业结构的调整和优化
城市可持续发展的前提是发展，要提出城市的发展能力，必须做好如下工
作：一是转变发展观，要按照新的发展观统筹考虑人口、资源、环境的协
调发展，实现经济效益、社会效益和生态环境效益的统一；二是转变政府
行政方式，加快推进综合决策体系的科学化和民主化；三是加快城市经济
结构的战略性调整，充分发挥城市的资源、区位、人力、财力等比较优
势，确定合理的支柱产业和基础产业；四是努力提高企业发展能力，调整
企业组织结构、产品结构和技术结构。
2、高度注重城市教育和文化的发展
教育文化与城市发展密切互动。在城市发展中，应把教育放在全局性、基
础性和先导性的重要地位：一方面，要注重教育与科技、经济的紧密结
合，努力将教育发展成为综合性的现代产业；另一方面，要深化办学体制
改革，完善教育投入机制，逐步提高各级财政对教育的投入力度，并加快
逐步形成以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学新格局。
城市文化是城市的灵魂，是城市竞争力、凝聚力和自信心的源泉。要发展
城市文化，一是加强历史人文景观的保护，突出城市文脉的保存；二是不
断完善文化设施，发挥城市作为文化中心的功能；三是建设自然风貌与城
市文化景观交融和谐的城市生态环境，赋予城市文化丰富的载体；四是优
化城市文化市场环境，加快培育和发展文化产业；五是充分发挥人民群众
在城市文化建设中的主体作用，始终保持城市文化的先进性。
（二）城市承载能力建设
1、城市资源承载能力建设
城市资源承载能力随着社会经济技术条件及城市管理水平的提高而不断增
强。
提高城市水资源承载能力的途径：一是强化公众水资源的忧患意识，加强
城市节约用水和科学用水的教育和立法。二是采取积极措施，努力提高用
水效率。工业方面要采用先进技术，淘汰落后工艺，提高水的重复使用
率；生活方面要大力推广节水新产品和新技术，加快城市供水管网技术改
造，降低管网漏失率。三是加快推进分质供水与“中水道”技术，重视污
水资源化。四是加快推进水价政策改革，促进供水产业市场化，按照经济
规律进行新水源的开发，通过水价的调整激励用户集资建设水源工程、节
水工程、污水处理回用工程。
提高城市土地承载能力的途径：一是科学制定城市土地利用总体规划，完
善公众参与的规划决策机制，强化对城市土地利用总体规划和年度计划的
管理，突出规划与计划的指令性和强制性。二是优化城市土地经营机制，
提高城市土地利用效益。切实遵循市场规律，提高土地招标、拍卖的比
率。三是加强对土地收益的管理，实行土地收益及使用情况的监督与公示
制度。四是积极理顺规划与开发的关系。
提高城市能源的承载能力的途径：一是进一步提高能源利用效率，大力发
展高效能源利用技术。二是创新能源政策，特别是要制定长期的能源价格
政策。三是优化城市能源结构，加快发展天然气及清洁燃煤技术，要将煤
炭的气化和液化技术作为远期技术储备。四是进一步优化我国电源结构，
将水电、核电的发展作为我国长期的发展计划。五是大力发展可再生能源
利用技术，考虑可再生能源发电的环境效益，使其环境外部性能够反映到
合理的电价体系中来。
2、城市环境容量的建设
改善城市环境质量、提高城市环境对社会经济发展的承载能力，已成为促
进城市可持续发展的一项重要任务。提高城市环境容量，一是提倡绿色生
产，要把企业环境管理纳入生产管理程序，使企业生产与环境保护有机结
合；鼓励绿色消费，消费者在购买、消费商品和服务时，倡导其做出对环
境危害最小的选择。二是要严把“三同时”审批关，一切建设项目都必须
严格执行环境保护“三同时”制度，对城市新上建设项目（含新开发的产
品）要严格执行环境影响评价制度，筛选出最佳防治方案和最佳防治投
资。三是加强污染设施建设，积极改善投资结构，探索环保设施的市场化
运营模式。四是加大城市生态设施建设力度，提高城市生态环境质量，改
善自然环境，维护生态平衡。
（三）城市社会保障能力建设
1、保持就业形势的稳定
一是合理调整就业结构，重视发展具有比较优势和市场潜力的劳动密集型
产业，特别是就业容量比较大的服务型企业和中小企业，积极发展集体、
私营、个体等多种所有制经济。二是建立市场导向的就业机制，按照“劳
动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业”的原则，形成以市场为导
向的就业机制。重视就业服务体系建立，为劳动者求职和企业用人提供指
导、咨询服务。三是制定和采取一系列优惠政策和培训措施，积极促进下
岗职工和失业人员的再就业。四是努力提高劳动者素质，形成全方位、多
层次的职业技术教育培训体系，加强对新生劳动力、在职职工及下岗失业
人员的培训。五是帮助残疾人等特殊群体就业，政府通过税收减免等优惠
政策，鼓励发展福利企业。
2、城市养老保险制度的建设
一是改革企业职工基本养老保险基金的模式，探索实行社会统筹和个人账
户相结合的养老保险模式。二是扩大养老保险覆盖面，最终覆盖城镇各类
企业的所有职工。为确保基本养老金的按时足额发放，应进一步提高基本
养老保险基金的统筹和管理层次，使社会保障的共济性得以发挥。三是实
现养老保险管理服务社会化，退休人员的管理服务逐步转向社会负担。四
是进一步完善养老保险体系，增加企业的补充养老保险和机关、事业单位
的附加养老保险。
3、医疗保险、失业保险、社会救济制度的建设
城市医疗保险制度应通过用人单位和职工共同缴费建立基本医疗保险基
金，保障职工基本医疗保险。通过建立医疗保险统筹基金和个人账户，发
挥互助供给和个人自我保障的作用，形成医、保、患三方制约的内在机
制。在医疗保险之外，可建立大额医疗费用的互助制度解决社会统筹基金
最高支付限额之上的医疗费用。国家还应逐步建立社会医疗救助制度，为
贫困人口提供基本医疗。
失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是形成市场就业机制的必
要条件。国家和城市政府应通过建立社会保险基金，使员工在失业期间获
得必要的经济帮助，并通过专业训练、职业介绍等手段，为他们重新就业
创造条件。
社会救济制度是针对城市贫困人群的最低生活保障制度，城市居民最低生
活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济
专项资金项目账户。地方政府应根据当地维持城市居民基本生活必需的费
用来确定最低生活保障标准，家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市
居民均可申请领取最低生活保障金。
（四）城市运转能力建设
1、城市管理能力的建设
为提高我国城市管理能力，一是按照精简、高效的原则，科学设置城市政
府综合调控和职能管理部门，建立部门间的协作机制，保证各部门间的沟
通合作。理顺市、区、街道关系，合理划分市、区、街道的事权和财权，
城市管理重心适当下移，强化基层政府的管理职能。二是建立高效科学的
政府运转机制，简化办事环节，提高政府办事效率，建立科学的政绩考核
标准，建立决策和审批后评估和责任追究制。三是加强参与制度建设，充
分发挥广大市民参与城市建设和管理的积极性。完善和推广听证会制度，
实行政府信息公开制度，强化社会监督，市政公共工程项目公开招标。四
是加强城市管理法制建设，加强执法监督。五是创新城市管理手段，增加
投入、加快人才引进和培训，注重运用现代信息技术手段，提高城市管理
效率。
2、城市交通的建设
城市交通必须根据城市规模、功能布局、人口、经济发展、环境保护的要
求进行统一规划。我国人口众多，宜采用公共交通优先的政策和措施。发
展公共交通的主要措施：一是投资优先，优先考虑安排发展公共交通的项
目和资金。二是使用优先，在交通管理、交通基础设施使用方面实行公共
交通优先措施。三是转变机制，引入竞争，多元化经营城市公共交通，改
进服务质量。四是加强宣传和教育，使市民树立高度的交通意识，自觉遵
守交通秩序。
3、城市防灾减灾能力的建设
城市防灾减灾要注重发挥管理、科技、立法等体系的复合效应，具体措施
包括：一是制定国家减灾规划并建立国家防灾减灾常设机构；二是加大对
城市灾害中人为致灾因素、防灾减灾必备程序及风险分析等领域的研究力
度；三是强化减灾法制建设，尽快出台《国家减灾基本法》（主法）及其
《城市防灾法》（子法）等相关法律、法规；四是强化城市公众的防灾减
灾教育。
（五）以制度创新大力推进城市可持续发展
1、运用新的发展观，推进经济体制的创新，转变经济增长方式
党的十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若
干问题的决定》。城市经济体制同样面临着不断改革与深化的任务，也要
不断通过经济组织和管理制度的变革，建立适应社会主义市场经济要求的
经济运行机制与资源配置方式，促进城市经济社会和人的全面发展。为了
保证城市经济的可持续发展，必须加速经济增长方式的转变，即将传统的
粗放式的经济增长方式加快向集约式经济增长方式转变，加快经济体制改
革，建立现代企业制度，深化企业改革。
完善的市场经济制度与清晰的产权结构，是实现通过市场机制来配置自然
资源的基础，也是实现自然资源可持续利用的制度基础。因此，通过制度
创新建立完善的市场体系，制定合理的资源价格政策，实现资源的优化配
置，就成为市场经济条件下通过市场机制调节资源供求、提高资源利用效
率的基本途径。针对城市环境、生态、社会问题的复杂性和严重性，片面
地强调市场机制或政府直接干预都难以达到令人满意的效果，而应注重其
复合效应。
2、城市政府在推进可持续发展中的角色定位
从城市可持续发展的角度看，城市政府应承担如下几种角色：一是城市可
持续发展的决策者。制定城市可持续发展的目标、原则、总体思路、政策
措施并组织实施。二是城市面貌的规划者和建设者。城市政府要组织编制
科学的、高水平的、富有地方特色的城市规划，要坚持以人为本，合理布
局的原则，优先安排基础设施和公共服务设施建设，并注重运用法规和制
度确保其实施。三是城市历史文化遗产的保护者。随着城市化进程的加
快，城市政府必须承担起保护城市历史文化遗产的责任，将城市的历史文
脉完整的保留下来并发扬光大。四是城市管理体制的改革者。一方面要理
顺政府与市场、政府与企业的关系，解决城市化资金不足的问题；重新清
理、撤并、精简政府机构设置及其职能，规范事权，简政放权，创造良好
的发展环境和制度框架；另一方面要稳定管理干部队伍，加强社区的民主
监督，大力推进城市政府管理行为的企业化，实行“小政府，大社会”格
局，推进城市管理的社会化。五是城市的经营者。即城市政府运用市场经
济手段，对城市的自然资源、基础设施和人文资源等进行优化整合和市场
化营运，以实现资源优化配置和高效使用，全面提高城市竞争力，改善城
市的环境，提高市民生活质量。六是市场经济的调控者。城市政府要积极
培育和完善市场经济体系，规范市场秩序，打破行业、企业垄断和地区封
锁，提高市场效率。
3、积极发挥社区在城市可持续发展中的重要作用
社区是公众参与环境保护和可持续发展活动的重要载体，社区在城市可持
续发展过程中地位越来越重要。社区服务中心、居委会、民间组织、社会
工作者和志愿者，肩负着发动、组织和指导社区居民参与实施可持续发展
战略的责任。在社区环保工作中，应鼓励支持技术创新、组织创新和制度
创新，以提高工作效率和工作质量，保证社区居民的广泛参与。与此同
时，要保障广大人民对环境保护问题的舆论和监督权,充分发挥公众参与的
作用和舆论工具的监督作用。重大建设项目特别是对民众可能有危害的项
目，应让群众了解并征求他们的意见，进行可行性论证。同时，建设绿色
社区、做绿色公民，对进行社区绿色培训、绿色宣传等，均能使广大居民
通过社区的自我教育和自我管理机制行使自己的保护环境的权利和责任。
实践证明，通过社区直接细致的工作，可把城市的可持续发展战略落实到
了公民的日常生活之中。
作者简介：
郭培章：国家发展和改革委员会地区经济司 司长
杨荫凯：国家发展和改革委员会地区经济司 综合处 博士
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