一、壮大县域经济的基本原则 
发展壮大县域经济应把握好以下五个原则：
一是突出特色的原则。发展县域经济必须注重发挥比较优势，形成富有特
色的产业和产品体系。在发展途径上，要坚持走“你无我有，你有我优，
你优我特”的路子，通过“特色”开拓出最为广阔的市场空间和经济效
益。
二是市场导向的原则。发展县域经济要充分发挥市场配置资源的基础性作
用，以企业为主体在更高层次、更大范围内优化资源配置。政府在调结
构、定项目、建基地时要充分考虑市场需求因素，并将工作的着力点放在
促进生产力要素快速流通的领域。
三是改革创新、开放带动的原则。以改革创新为动力，着力解决县域经济
发展中的体制性障碍，切实提高执行能力和服务水平。大力发展民营经
济，增强县域经济内在活力和潜力。努力优化投资环境，加大招商引资力
度。要运用开放的观念，加大与中心城市、相关县市的联合与协作。
四是城乡统筹、协调发展的原则。破除二元经济结构，发挥县城、中心镇
的辐射带动作用。积极探索户籍制度改革，创新土地流转机制，加快人口
向城镇集聚。高度重视“三农”问题，注重乡村基础设施建设，加快推进
农业现代化、农村工业化和农村城镇化。统筹安排城乡经济社会发展。
五是以人为本、可持续发展的原则。充分重视经济效益与生态效益、社会
效益的和谐统一。坚持计划生育、保护环境、保护资源的基本国策，坚持
人的全面发展，加强教育，提高人口素质，将提高农民收入和城镇居民生
活质量作为地方政府执政的第一要务和最终目标。提高资源的利用效率，
积极构建循序经济和循环型社会。
二、壮大县域经济的基本思路
（一）激活县域经济三大资源
县域有三大优势资源：土地、资金和劳动力。县域经济的发展必须立足激
活上述三大资源，并努力将三大资源优势转化为资本优势。
1、将土地资源转化为土地资本
农村土地归集体所有，由于所有主体的模糊直接导致了近年来农村土地的
大量流失。一方面县域经济、农村经济在土地流失中并未真正发展起自己
的工业化，另一方面农民在土地流转中未能真正受益。目前中央政府一直
强化严格土地管理，并加快推进征地制度的改革。客观评价，上述举措能
进一步规范用地行为，保证农民在失地时获取较高的经济补偿，但农民的
长久利益仍很难保证，另外在征地过程的监督成本和风险也相应提高。能
否在不改变土地所有关系，并能长久保持农民的根本利益，已成为新时期
县域经济发展中的一个重大命题。近年来，部分地区在这方面做了一些尝
试，其相近的做法是将集体所有转变为集体共有，即通过股份化的改造把
土地资源转化为土地资本，土地转为资本就可以参股、控股，土地流转由
传统的土地管理部门和上级政府监控转变为农民自我控制，农民的利益在
土地流转过程中有望得到永久性的回报而不至于失地、失业、失利，从而
使土地真正变成县区经济下农民致富的最大财富。
2、变农村资金为农村资本
目前，县域资金大量外流的现象愈演愈烈，农村二三产业及产业化经营过
程中贷款难、贷款成本高的问题十分突出。据统计，目前四大国有银行每
年以吸储上存方式从农村流出的资金大约有3000亿元；邮政储蓄只吸储不
贷款，每年约有2000多亿元的资金被抽离农村流向城市。因此，变农村资
金为农村资本势在必行。县级政府要通过创造好的政策环境，充分依靠农
民自己的力量，靠能人办企业，通过农民的创业带动农民的就业来盘活农
村的闲散资金。把农民的钱整合在一起，建厂办店，由小到大、由弱到
强，发挥农村资金的集聚效应和规模效应。
3、变人力资源为人力资本
人力资源是企业的核心资源，人力资本是企业的核心资本，这种资本一旦
激发出发，就可以创造出更大的价值。目前，我国大多数农村劳动力素质
还比较低，即使外出务工也仅能从事简单的低水平工种。因此，各级政府
必须强化教育，全面提高政府、企业和民众的知识水平，要把加强教育的
投入，把吸引和用好人才作为县域发展的一项重要任务。要加大对农村劳
动力的培训力度，提高农村劳动力的文化素质和技术能力，加快农村人力
资源向人力资本的转化。
（二）加快推进“三化”进程
农业产业化、工业化和城镇化是当前发展县域经济的重点、亮点，也是新
形势新阶段加快区域经济发展的战略举措。
1、加快推进农业产业化进程
目前，我国大约有两亿四千万农户，每个农户的耕地规模大约是6.6亩，广
大农户仍是典型的小规模的兼业化经营，实现众多小农户和大市场的对接
是提出农业产业化的初衷，也是现阶段县域经济发展和农民增收致富的必
然选择。
在推进农业产业化的进程中，要突出如下几个“化”：一是特色化。没有
特色，便没有产业化的效益。要借助新型农业技术，结合市场需求，在
“新、奇、特”上做文章，突出地方农副产品优势；二是规模化，没有大
规模的农产品产量，便没有产业化的基础，规模化的形式多样，可以采取
基地式的规模化生产，也可以采取公司＋农户的灵活方式；三是生态化，
生态化是农业产业化的必然趋势。要加快实施农产品市场准入制度，全面
建成无公害农产品系统工程和农产品质量安全检验监督体系，实现主要农
产品从“农田到餐桌”的全过程质量监控。四是市场化，市场化是产业化
的必然追求。要高度关注市场需求与营销链条的建设，采取多种多样的灵
活方式扩大市场规模。五是高效化，高效化是农业产业化利益获得的源
泉。要以生态化为基础，并充分运用高技术在产前、产中、产后及加工、
流通与组织各个环节中提供支撑，提高效率；六是品牌化，品牌化是农业
产业化的重要内容。要高度重视品牌的培养，同时要注重对业已形成的品
牌的保护。
2、加快推进县域工业化
工业化是现代化的主题，是县域经济发展的主线。新时期，县域推进新型
工业化一方面要充分重视环境保护、资源集约化利用和可持续发展问题；
另一方面，县域工业化不能在一个县的封闭环境里来搞，要与全国工业
化、城市工业化乃至全球产业转移的总体趋势结合起来，并充分考虑市场
需求。
在推进县域工业化的进程中要始终注意如下几个问题：一是总体发展思路
与规划问题。一旦地方明确了自身的比较优势，明确了地方产业发展的主
体方向，要用一个具有权威性的规划明确下来，并经过几届领导始终如一
地努力来实施。二是支柱产业的选择问题。支柱产业的选择是一个面对市
场不断尝试的过程，在培育主导产业时，地方政府要着力整合资源，重点
突破，积极打造一批具有竞争力的一流企业和一流品牌。三是工业园区建
设与布局问题。工业区建设必须与城镇化发展统筹考虑，必须符合城市发
展总体规划和土地利用总体规划，必须集约利用土地，要把园区的软硬环
境建设作为重点，完善园区功能，为进驻企业提供全方位服务。四是招商
引资问题。要准确界定本身的比较优势，并注重投资环境的营造。五是龙
头企业问题。龙头企业的遴选要充分尊重市场的选择，但地方政府要在相
关的政策上予以扶持，要鼓励龙头企业与农户、基地建立利益共享的有效
机制，并积极做好厂地联合发展，创造企业与地方共赢的良好局面。六是
注重促进产业集群的形成与发展。地方政府在招商引资、布局产业的时
候，要注重产业链的营造和集聚效应的发挥。
3、加快推进县域城镇化
城镇化与工业化相伴而行，城镇是工业化的载体。目前，我国县域的城镇
化水平明显滞后，在全国2000多个县中，有47％的县城人口不足5万人，
76％的县城人口不足10万人 ，县城难以发挥县域经济的核心地位，对县域
农村的带动作用十分有限。
在推进城镇化战略的过程中，要始终关注如下几个重点问题：一是进一步
加强小城镇规划工作。目前，全国近90％的乡镇编制了乡镇域总体规划，
近80％的镇编制了建设规划，但小城镇规划仍存在城镇职能和目标定位不
明确、发展重点不突出，城镇建设规划相互攀比、重复建设、产业同构等
问题。因此，县级政府要对域内小城镇进行分类，研究确定优先发展的重
点；要完善现有规划体系，加强部门编制的专项规划的协调和沟通，分级
配置区域基础设施和服务设施；同时，城镇规划要突出特色，规划内容要
根据各自特点各有侧重。二是增强小城镇的人口集聚功能。积极引导乡镇
企业向小城镇集中，简化企业迁入城镇手续、改善小城镇投资环境、加快
乡镇企业产权制度改革，通过产业集聚带动人口转移；继续推进户籍制度
改革，尝试按居住地登记户口政策，推进城镇福利体制配套改革，保护农
民工的合法权益，降低农民在城镇的居住成本；严格土地管理，提高土地
利用效率率，盘活闲置土地，鼓励旧城区、旧村庄改造；努力改善小城镇
居住环境，高度重视人文景观和历史文化遗产的保护；有重点地推进小城
镇的行政区划体制改革，调整建制镇布局，适当归并规模过小的乡镇，扩
大中心镇、重点镇人口规模。三是运用新观念和新思路解决小城镇的建设
资金，广泛吸纳民间资金，充分调动社会力量参与小城镇建设的积极性，
多渠道筹集小城镇基础设施等方面的基建资金。
（三）尽快建立并完善“三个制度”
在社会主义市场经济体制不断完善的背景下，壮大县域经济必须尽快建立
起现代企业机制、市场机制和顺畅的政府管理体制。
1、尽快建立起现代企业制度
现代企业制度是保持工业总体竞争力的必要前提。我国县属企业产权制度
改革的自发性探索始于20世纪80年代后期，当前我国乡村集体企业中大约
95％的企业都进行了改制，其中大部分改成了个体经营企业，小部分改成
了股份和股份合作制企业。产权制度改革极大激活了传统县属工业企业的
活力，但受企业规模小、产品结构差、管理水平低等方面的影响，企业抵
御市场风险能力还十分薄弱。今后，县域内的工业企业还要在继续在完善
产权制度、强化企业管理、拓展发展思路等方面加快进度。
2、尽快完善市场机制
随着我国社会主义市场经济体制的不断建立与完善，市场配置资源的基础
性作用不断增强。目前，我国大多数县在推进市场体制和机制建设方面仍
存在明显的缺位和越位的行为，“政府万能论”和“政府无为论”同时存
在。一方面，政府在操作上全面干预，几乎直接控制了整个社会的经济活
动，很多县还普遍存在着县领导“钦定”主导产业、龙头企业的行为，部
分县为扩大税收、或争上项目还往往借助行政手段干预企业的发展，甚至
对企业发展规模、产品产量进行明确的规定，企业正常发展收到严重干
扰。另一方面是政府放手不管，对市场不能完全发挥作用的领域，需要政
府介入经济活动时，缺乏必要的干预。因此，从完善市场机制角度看，县
级政府要本着开放的原则，积极营造有利于区内外公平竞争的市场环境和
政策环境，加强本县域与其他地区生产要素的相互流动和资源市场的互
补。
3、加快推进政府管理体制的改革
改革开放后，随着地改市的推行，由市管县带来的体制性负面效应也越来
越明显。一方面，因机构层级增多，行政成本增加，行政效率下降，机构
人员臃肿；另一方面，市级政府大都采取调配市域内全部资源的手段来发
展中心城市，由此造成了县域经济自身活力不强、财力不足、自主发展经
济的积极性也不高。建议尽快改变现行的五级政府层级，尝试采取省直管
县的管理方式，探索部分镇由政权建制改为派出机构，减少层次，避免事
权、财权的扭曲，提高县级政府和财政的自主能力。与此同时，进一步深
化行政管理体制和政府职能的转变，重新配置县级管理机构，减员放权，
减少地方政府财政支出压力。与此同时，加快建立正确的政绩考核制度。
（四）县域经济的发展需要中央政府的大力支持
县域经济的发展主要靠自身努力，但也离不开中央政府在资金、政策上的
大力支持。现阶段，从全国县域经济整体发展的角度看，中央政府要在如
下几个方面加大支持力度：
1、尽快研究制定促进县域经济发展的政策框架
中央政府要本着“多予、少取、放活”的指导思想尽快研究制定促进县域
经济发展的有关政策。为使政策能落到实处，在政策制定方面，要与国家
正在执行的大的战略有机结合起来。第一，要与就业优先战略结合起来，
比如对与县域经济发展劳动密集型、劳动技术密集型、农产品加工型和第
三产业等用工量的产业予以扶持。第二，与西部大开发展战略和东北等老
工业基地振兴战略结合起来，有利于促进东西合作和区域间的大跨度联
合。第三，与科教兴国和人才战略结合起来，国家对县以下的农民培训要
加大支持力度。第四，与农业战略性结构调整结合起来，通过发展加工
业，使农业结构调整，从适用性上升到战略性，把劳动力多的优势和农产
品多的优势揉合在一起，提升整个农业的国际竞争力。第五是和银行商业
化结合起来。银行商业化不可逆转，但如何架起一座小企业和大银行间有
效联系的桥梁，需要中央财政在其中做一些必要的工作，比如建立一些担
保基金，从而使县域企业获得宝贵的再发展资金。统筹考虑，现阶段，国
家在制定促进县域经济发展政策时，可重点考虑在财政政策、税收政策、
金融政策、扶贫政策、区域政策、产业政策等方面有所倾斜。比如加大对
转移支付力度，给县级政府更多的调控余地；深入研究农业税取消后县市
政府财政体系巩固与税源补充问题；加大农业资金投入，加快农业资金整
合问题；公益性的项目减少配套资金比例、加大义务教育经费投入、建立
县域产业发展基金、农村金融体制改革、小城镇产业发展、劳务经济发展
等方面的政策研究问题；积极探索县级干部人事制度与管理体制的改革问
题等。
2、有重点地制定县域经济发展规划，加强对县域经济的分类指导
我国县域众多，类型多样，区域差异性明显，中央政府有必要尽快编制全
国县域经济发展规划，实施区域调整政策，切实加强对县域经济的分类指
导。按照国民经济发展规划和区域经济发展布局，根据县域的区位条件、
产业特点以及生态环境承载能力，有针对性地指导和支持不同类型、不同
发展水平县域的经济发展。在生态环境保护较好的县区，可以通过发展旅
游业，带动第三产业的发展；在工业基础比较雄厚、矿产资源比较丰富的
县区，可以通过引进高新技术企业，提升原有企业的技术水平和档次，扩
大企业规模等途径增强发展后劲；在粮食主产县、农业发达的县区，可以
通过农业产业结构调整和农产品精深加工，提高经济发展实力。引导经济
较发达县率先发展，支持中等发展水平县加快发展，扶持欠发达县增强自
我发展能力。

作者单位：
杨荫凯：国家发展和改革委员会地区经济司
韩冬梅：北京国宏智略经济发展研究中心

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