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城市建设和城市经济发展的政府管理与调控
崔 巍
（济南社会科学院，山东济南250012）
［作者简介］崔巍(1964-)，男，汉族，山东济南人，济南社会科学院研究员，山东省社会科学院特邀研究员，中共中央党校首级在校经济管理研究生毕业，创建科学经济学新体系。已出版专著《商品经济学》320万字六卷本、《强国经济论》100万字四卷本；发表经济论文“社会经济形态再认识”、“现代市场经济结构论”、“政府宏观经济管控绩效”、“论市场经济机制”等50余篇，其中半数为当期刊物首篇。
一 城市的一般功能与政府管理与调控
地区或区域是构成全部国土的若干个“面”，城市则是散布于各个面上的“点”。点与面之间存在着千丝万缕的联系，如果这种联系被割断，则城市变成了若干孤立的点，地区也会成为松散的面。在城市与所在地区之间建立起合理的联系渠道，并使之畅通无阻，是政府国民经济管理与调控的保障。通过中心城市和工业基地把周围地区与各产业的专业发展统一起来，充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中型城市为依托、不同规模的、开放式、网络型的经济区域。在管理体制和机构设置上，把条条、块块与城市的关系统一处理好。
城市的管理与调控，不再是单靠行政管辖权直接指挥的活动，而主要靠政策法规和经济利益诱导，从全局出发，抓好发展规划、基础建设、经济政策、技术政策、技术标准、新技术推广和新产品开发等。随着经济的发展，特别是乡镇企业的发展，一批新兴城镇形成，而原有的城镇也有相当一批相应地扩大、提升。一些老城市改造的步子更大，城市布局重新调整，功能也有所变化，城市经济的地位已相当突出。
要搞好城市的现代化建设，首先必须正确分析和确定城市的类型。城市是社会发展进程中的产物，由于形成的具体原因不同，不同的城市往往具有不同的发展侧重点。有些是以某种功能为主，形成特点明显的政治中心，文化中心，旅游中心，贸易中心，工业中心，矿业中心，交通枢纽或革命圣地；有些则是执行多种功能的综合体。
城市在不同的历史时期，其类型也会有所演变。进行城市现代化建设，首先要从城市在国际、全国或地区所处的地位和所起的作用出发，以国民经济发展的总体规划为根据，正确确定各城市未来的发展方向。
城市类型是确定具体城市建设目标、城市建设战略、城市发展规模和城市规划的根据。现代化建设，要求城市按照新的发展方向向现代化城市迈进，但这并不是要求所有城市都成为现代工业中心。不同类型的城市，应有不同的功能定位和建设发展方向，应该根据城市特点和资源优势，注意发挥所长，处理好城市经济发展与文化建设的关系，工业建设与旅游资源保护的关系等。即使对于那些以工业生产为主的城市来说，也要注意使其按照自己资源和技术条件，发展各具特点的工业，而不能离开城市特点盲目建设或齐头并进。
城市是人类社会进步的产物，同时又是社会经济发展历史过程的表现。现代城市的标志是内部结构合理化，经济活动高效化，基础设施高能化，生态环境优质化，信息高度灵通化，分工与协作社会化，人口密度合理化，精神文明高尚化。城市的发展受自然、经济、科学技术、政治军事等因素的影响，其中经济因素是制约城市发展的核心因素。
18世纪以前的世界主要是乡村，多数人从事农业。英国人口的3／4生活在农村地区或农场，欧洲大陆最大的城市只有大约5万居民。但是18世界中叶前后，一个迅速的变化开始改变生活的面貌，首先在英国，以后在全欧洲和美国。这次变化被称作工业革命。增长的农业生产力、制造业的技术进步和新的有效率的运输形式促成迅猛的经济增长时期，结果之一是迅速而巨大的人口城市化。
随着经济的发展，城市经济在整个国民经济中的作用日趋重要，城市的凝聚力和辐射力显著增强。从世界各国经济发展的过程来看，城市的发展对社会经济发展具有巨大的推动效应。具体表现在：城市是国家工业生产的主要基地，为全社会提供大量的产品和劳务；是一定经济区域内商品交易和对外贸易的中心，也是促进城乡经济发展的动力；是一定区域内的金融中心和向社会提供技术装备的主要场所；是信息交流的中心；同时许多城市具有政治、文化、科技和服务功能。
城市经济管理与调控是政府运用经济、行政、法律等方法对各城市经济活动进行科学有效的管理和调控，也是城市经济根据地区特色运用政策最终使城市经济能够有秩序地正常运转，取得最佳的经济效益。
城市经济管理与调控的主体是中央政府，城市的具体管理的主体是城市地方政府及其所属机构，市长是一个城市的执政官。城市经济管理是对一定区域内的国民经济体系的控制、指挥和协调。城市经济管理自成体系，是一种综合管理；但又不能独立于国家的经济系统管理与调控之外，是整个社会经济系统管理与调控的一部分。
城市经济管理以本市所处的社会经济环境、所具有的社会经济发展条件以及城市发展的战略要求为依据，服从国家对整个国民经济发展的统一决策，从本地的具体情况出发，加以管理。
国民经济管理与调控目标则以整个社会经济稳步均衡发展为主要内容，追求宏观经济效益。中央政府为发挥上海带动整个长江流域经济的作用，给予用地、税收等多项政策，开发浦东，扩张城市，连动内地。城市经济管理目标是区域内的聚集经济效益，具有明显的地区性。而企业经济管理则以盈利为目的，通过向社会提供适销对路的产品和劳务，获得最佳的经济效益。因此，对城市经济进行科学有效的管理与调控不仅是城市社会经济发展的需要，也是整个社会经济发展的需要。
城市经济管理与调控体制是中央政府组织和领导城市经济活动的方法、政策和制度的总称。城市经济管理与调控体制不可以任意选择，受到多方面因素的制约，一是城市的生产力发展水平及生产社会化程度，这是影响城市经济管理与调控体制选择的决定性因素；二是生产关系的性质及由此决定的社会经济制度的性质，城市经济管理与调控体制必须符合生产关系的要求，反映社会经济制度的内容；三是城市规模；四是社会历史传统；五是市场发育情况等等。这些都综合汇集成制约和影响城市经济管理与调控体制的重要因素。
城市功能的发挥以一定经济管理与调控体制中综合形成的具体城市管理职能的实现为前提。具体城市管理的职能是指在对城市经济管理的过程中所具备的基本的功能活动。这些基本功能活动概括起来主要包括制定城市经济社会发展规划；调整城市经济结构；协调城市中企业经济活动；以及在市政公用设施方面为整个城市提供服务等内容。
城市经济社会发展规划的制定与实施作为城市经济管理的基本职能之一，对城市经济社会发展进行规划，并在国家统一管理与调控下，根据本地区的自然资源条件和城市经济技术发展的实际情况，规划城市经济社会发展的战略目标，并制定相应的步骤和措施；协调国民经济计划与城市发展规划的关系，防止两者不够协调，甚至相互脱节或相互冲突，采取有力措施予以调节指导。
城市经济结构是城市生产力结构和生产关系结构的统一体，合理调整经济结构是城市经济管理的一项基本任务。要把城市的经济结构与全国、所在地区的经济结构有机地联系起来，实现城市经济活动的协调运转；使城市的经济结构与城市的城市功能相适应，合理确定城市的主导产业，发挥地区优势，促进城市功能的发挥；还要根据城市政治、经济、文化对外交流活动的需要，合理调整城市的产业结构、企业组织和产品结构、投资结构、就业结构和建设布局，特别是各项公共生活服务的配套设备的建设，亟待下大力气去解决。
企业是城市的经济细胞，也是城市经济作用的基础。提高企业素质，不断提高企业的经济效益，成为发挥城市经济中心作用的重要环节。然而，企业是独立的经济实体，企业经济活动主要由企业自行决策。因此，城市政府对企业经济活动的管理就表现为间接管理。通过工商行政、税务、银行等部门检查、监督企业的生产经营活动；引导和促进各类企业在自愿互利的基础上实行专业化分工协作，提高社会综合经济效益。
城市市政公用设施，是城市社会经济活动的基础，一个城市的社会经济越是发达，对市政公用设施的要求也就越高。因此，使各种生产性经济活动与市政公用设施保持协调比例关系，中国长期以来各城市政府对市政公用设施的规划、建设和管理严重忽视，给城市社会经济发展带来许多困难。各城市供水紧张、煤气短缺、交通拥挤等问题，至今严重制约着城市社会经济的发展。尤其是企业由于缺乏市政公用设施提供的配套服务，被迫分出部分精力搞服务，这种“企业办社会”的现象正是中国市政公用设施发展落后的集中体现。因此，城市政府要对市政公用设施进行统一规划，统一建设，统一管理，从人、财、物各方面充实市政部门，改变市政公用设施的落后状况，为城市经济的发展创造必要的条件。
二 城市规模与具体城市的规划建设
城市管理以城市规划和城市建设为前提。城市规划和建设的水平直接决定着城市管理的效果。城市规划和城市建设管理，在不同的城市规模中具有较大的差异。这种差异主要表现在城市规划和建设的内容、水平、规模、资源条件和配套条件等方面。大城市的经济功能和辐射能力都较强，对城市规模管理的水平要求也较高，对城市建设的各项投入需求较大，对城市各项功能的系统性配套要求也更严格。因此，研究城市的规划管理和建设管理，首先要确定城市的规模问题。所谓城市规模就是人口、经济和科学技术等在一定地区的聚集程度的大小，包括人口规模、用地规模、城市设施规模以及生产力规模和消费力规模等。
城市人口规模的研究十分重要，是编制城市经济和建设计划的依据，并且影响着城市的就业结构、国民经济各部门的技术结构、城市用地面积、建筑类型和层次结构、生活服务设施的数量和标准、运输量的大小和运输方式的结构、道路的密度和宽度、郊区用地规模和城市布局等问题。所以人口规模成为衡量城市规模的主要指标。
城市规模随着城市的发展而不断变化。随着城市化的进程，城市的规模表现为不断扩大的过程。在这个过程中，城市规模主要受地区资源、地理位置、城市设施以及城市经济实力等诸多因素的影响。为取得聚集经济效益，城市规模必须适度。随着城市规模增大，城市规模效益相应增大，但达到一定阶段以后，规模效益受资源、环境、社会等因素的制约，表现为下降的趋势。因此，不同性质的城市，或不同发展阶段上的城市都应选择其相应的最佳城市规模。
受具体国情的影响，中国部分城市人口规模膨胀已成为城市发展中的一大难题。城市化水平不高，但人口所占比重偏大，而且分布集中于少数地区。大城市出现交通、城市用地、能源供应、原材料和水源等难以解决的问题，影响了城市规模经济效益的发挥。因此，防止大城市人口的过度膨胀，控制大城市规模又成为中央政府管理与调控城市的主要内容。大城市在具体管理过程中可以通过下列措施来实现控制规模的目的：做好城市规模和区域规划，确定合理的城市发展战略；建立卫星城镇，疏散市区人口；新上大型企业尽可能不放在大城市，充分利用现有的人力资源，进一步提高劳动生产率。通过一系列结构的调整，促进产业结构高度化，建立广泛合理的城市经济内部结构，完善城市功能。
中等城市数量较多，分布较均衡，比较接近原材料产地和消费地，具有一定的经贸基础和相当数量的科技力量，且大部分中等城市的发展潜力大，新增投资的经济效益较好，具有广阔的发展空间。根据各城市自身条件以及专业化区域分工的职能确定其发展战略。
中国幅员辽阔，地区差异较大，发展小城镇对促进地区经济繁荣、缩小城乡差别作用十分显著。小城镇是城镇体系的基础环节，是加速农业现代化的基础。小城镇中第二产业和第三产业的发展可以大量吸收从土地上脱离出来的农村剩余劳动力，减少对大城市的人口压力，可以促进生产力合理布局。利用小城镇点多面广的特点，充分利用各地资源，发展优势产业，使经济均衡发展，并使工业靠近原材料、燃料产地和消费市场，节省运输费用，降低产品成本。
城市规划是城市社会、经济发展的战略部署和空间布局。其主要任务是确定城市未来发展目标；确定城市合理布局；综合安排城市各项工程建设的长期计划。城市规划是发展城市的战略，是建设城市的纲领，也是管理城市的依据。按照城市规划的内容及深度要求，城市规划可以划分为城市的总体规划和城市的具体规划。城市总体规划任务是确定城市的特征、规模和发展的方向，对城市各业进行总的布局和全面安排，确定规划的定额指标，提出规划实施步骤和措施；选择有关的建设标准和定额指标；确定城市内的土地利用和各项建设的总体布局；编制各项工程规划和专业规划；进行必要的综合经济技术论证；拟定实施规划的步骤和措施。编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和具体部署。城市总体规划大都与国民经济与社会发展的长期计划期限相适应，又与可持续发展战略相协调。因此，往往把城市总体规划称为城市长远规划和远景规划。
城市的具体规划是以城市的总体规划为依据的深化和具体化。任务是对建设区域内的新建和改建项目作出具体的布置和安排。包括确定规划地段内房屋建筑、市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生等公共设施建设的用地范围、建筑密度、高度和容积率；确定居住建筑、公共建筑、道路广场、公用绿地、公共活动场地等项目的具体规划的定额指标和技术经济指标；提出总规划图、作出综合的环境设计、工程管线综合设计，并估算工程量和总造价。
城市规划的目的在于为城市的建设发展提供依据，保证城市各项建设有秩序的协调发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
城市规划关系到城市的建设发展和人民生活的改善，涉及到政治、经济、文化、技术和艺术等各方面的问题，内容十分广泛。要做好这一工作，必须以城市发展的基本方针为指导，从中国社会经济和城镇发展的实际情况出发，正确处理城市与乡村、生产与生活、局部与整体、远期与近期、需要与可能的关系，并且还要考虑到治安和防御自然灾害的需要，做到统筹兼顾、综合部署；科学安排城市各项建设用地，处理好城市发展与节约用地的关系；保护和改善城市生态环境，防止污染，搞好绿化建设；保护文物古迹和自然景观，保持和发扬民族风格和地方特色；合理确定城市各项建设的指标定额，严格控制城市建设的标准，处理好适用、经济及美观的关系，为城市人民创造一个良好的生活环境。
城市规划随着时间和条件的变化不断地发展和变化，原规划与现实状况经常会发生矛盾，这就要求通过规划管理不断地补充和修改原规划方案，使之更加具有现实性和可行性。
城市建设包括科技、社会、经济、文化等方面的建设，也就是整个城市的建设。狭义的城市建设主要是市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生以及家庭住宅等方面的建设。城市建设是经济、社会和科技发展的综合体现、特别是城市的基础设施建设关系到城市整体运行的状况，关系着城市的社会效益、经济效益和环境效益，也是城市现代化水平的标志，因此城市建设在城市发展和城市管理中占有极其重要的地位。
城市的形成和发展随着城市建设不断扩大、提升而逐步发展起来。随着城市经济的发展，城市建设总表现为一个连续不断的过程。各项建设不仅在量上成一定比例，而且要求相互配套，具有系统性。必须根据各城市所在地的自然地理条件、经济社会条件和民情风俗状况选择城市建筑的类型和布局，使其具有地方特色。
城市建设包括城市基础设施建设、城市住宅建设、城市环境建设、投资环境建设和城市建设综合开发。城市的发展取决于基础设施的建设，尤其是现代化经贸城市的基础设施建设更具有时代性、整体性、前期性和长期性。如何使城市基础设施在城市发展中发挥作用，是每个城市政府不可忽视的问题。城市政府及主管部门必须用现代化的行政、经济和法律手段进行的全方位的管理。研究探索城市经济的发展规律，实现城市建设与城市基础设施建设协调发展；研究制定城市基础设施的管理办法，建立健全各种规章制度，从经验型管理向科学管理转变；合理调整城市公用事业产品价格和服务收费标准，提高城市公用事业扩大再生产的能力，按经济规律进行管理。
城市住宅建设要与城市人口发展趋势、消费能力相互协调；充分调动开发商积极性，推进住宅商品化，大力发展房地产及中介业，促进住宅建设资金的良性循环；按照市情确定住宅建筑标准和要求。
城市环境建设是一个复杂而综合的社会问题和经济问题。要求城市政府及其主管部门运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制各种损害城市环境质量的行为。
城市环境建设包括城市生态环境和城市投资环境建设两个方面。城市生态环境包括在城市经济、社会发展规划中引入生态规划的内容，并保证生态、经济、社会发展规划协调一致，在规划中体现生态规划的超前意识；在城市建设工程设计中，体现生态设计的内容，将再生能源、资源保护、防止污染等纳入城市建设工程设计，并列入审查内容；实现经济、社会项目与生态项目同时施工、竣工、投产，保证规划和设计兑现，生态经济目标兑现；加强生态经济日常管理，合理控制城市生态经济正常循环；完善生态经济监测系统，提高和改进各种功能的监测手段，逐步实现城市生态预测、预报；实行标准化管理，保证城市生态环境管理工作顺利进行。
城市投资环境建设包括：建造可以信赖的稳定的社会环境；搞好基础设施建设，创造投资硬环境；提供快速、全面、高效的服务，大力发展第三产业，提高对外资的吸引力。
城市建设综合开发是根据城市建设总体规划，对城市进行全面考虑，统筹安排建设项目，分期施工，协调发展，以取得良好的经济、社会和环境效益的一种科学的经营管理方法。综合开发是指城市开发建设的全过程，即从规划设计，征地拆迁、土地开发、房屋开发、工程验收直至交付使用。城市综合开发包括科学地组织开发建设的全过程，使征地拆迁、土地开发、规划设计、建筑施工、验收交用几个主要环节紧密衔接，周而复始，形成良性循环，实现扩大再开发和建设；协调与开发建设有关各方面的行动，把建设开发商、规划设计部门组织起来、协同工作，提高效率；抓好建设前期的土地开发工作，为建筑施工准备好条件；合理部署施工，统筹安排主体工程、配套工程、附属工程的建设，分期分批组织施工及验收交用，以缩短建设周期，及早发挥工程效益；加强综合开发的经营管理，搞好经济核算，降低开发建设费用，提高城建、经济效益。
三 城市资源的聚集和城市经济的管理
城市是推动人类社会进步的重要基地；又是管理系统的中间层次，城市的发展，是人类社会发展的结晶，是人类文明的象征。千百年来，一切先进的文化总是从城市产生，然后向周围地区传播。城市不仅是先进的物质生产力的集中地和发源地，也是先进的科技文化的集中地和发源地。城市还是商品经济管理的中间层次和环节，是产业与地区即“条条”与“块块”的结合点。城市具有与地区和产业不同的特点。经济上，城市的产业和区域的“条块”不能分割，而是紧密结合。城市与产业不同，本身就是一个经济综合实体，不仅拥有多种工业企业，而且还有商业、建筑、运输等门类齐全的产业基础；城市与地区不同，是社会分工、商品经济发展的产物，是区域经济的中心。
城市是一个综合的有机体，城市内聚集了大量的经济、文化、政治、社会和科技机构，在发展过程中，城市中的各个部分相互作用、相互联系，形成错综复杂的社会经济关系，共同促进城市的发展。
社会、经济和科技发展的关系是城市发展中的基本关系，三者是相互促进、相互制约的关系，体现了整体协调、全面发展的相互关系。正确处理三者间的关系。可以促进城市经济的迅速发展。随着经济发展水平的提高，社会发展所需要的产品和劳务不断得到满足；社会发展的结果又为经济发展提供良好的环境，两者在相互协调中共同发展。同时，在社会和经济发展的过程中，由于长远利益与眼前利益、生产与消费、经济发展与环境保护等问题侧重点不同，相应地也存在着矛盾。这就要求城市管理者从长远需要出发，合理安排生产和生活、经济建设和社会发展、经济效益与社会效益以及环境效益间的关系，在城市规划建设管理和经济运行管理中合理安排建设项目、资金投入，努力达到社会发展与经济发展的统一。
科技发展对城市社会经济发展具有特别重要的意义，社会经济的发展必须建立在科技发展基础上，依靠科技进步来推动。从而，在城市经济管理过程中，加强科技发展战略、科技体系、科技条件以及高新技术开发的管理工作，通过科技的加速发展推动城市社会经济的迅速发展。
城市产业结构的协调也是城市经济管理的目标。影响城市产业结构矛盾的因素很多：缺乏产业结构调整的运行机制；地区产业结构雷同；城市经济发展的能力较弱等。这要求城市政府在城市经济管理中变革管理体制，促进城市经济结构的合理化。城市是一个巨大在的空间系统，要发挥城市应有的功能，必须有一系列的基础条件，即城市经济增长的承载能力。城市经济增长的水平只有与经济增长的承载能力相互适应才现实，否则仅是一种空想。具体来说，城市经济增长的承载能力主要包括：为城市生产与生活发展提供所需要的各种基础设施，供电、供热、供水、排水、道路、桥梁、港口、交通工具、邮政、通讯、环保、绿化等；为实现经济增长所需要的劳动力结构和一定的人均收入水平；为经济增长所需要的可用资金总量和资金的融通能力；城市本身所具有的科研教育力量；城市管理水平。
城市经济管理中，财政、金融、税收、工商行政管理等是常用的方法或手段。城市财政管理具有筹集资金、安排支出职能，随着城市财政自主权的扩大，城市政府可通过资金支出增加资本存量，调整城市产业结构、提高城市经济效益。城市金融管理主要是为城市经济发展融通资金，并通过对资金流向的管理促进城市产业结构的调整和经济效益的提高。城市工商行政管理通过对商品生产和交换主体的管理，处理市场参加者间的经济关系。
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