财政“省管县”需解六大难题
责编：admin 作者：未知 来源：未知 发布时间：2006-8-18 7:08:23 点击：
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傅光明
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已明确指出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”近几年来湖北、湖南、辽宁、吉林、江西、安徽等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县”。对此，笔者对浙江、安徽、湖北实施省直管县财政体制后发现，实施省直管县财政体制具有积极作用：扩大了县市经济和财政权限，促进了县域经济的发展；简化了管理层次，提高了管理效率；加强了财政管理，强化了财政监督；充分发挥省级政府的协调能力，有利于实现各县之间财政服务的均等化，促进辖区内经济社会的协调发展。但是，从调查发现的问题看，实施省直管县财政体制目前还存在以下一些问题亟待破解：
（一）实行省管县财政体制使市级政府和财政的利益受到一定的影响。省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力，但由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各市州党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。安徽省的情况表明，市级财政是这次改革的利益净流出部门。加大了市级财政的压力。按改革要求，省直管县以后市、县收支范围的划分还按以前的要求不作调整，即原来市对县的补助还要继续，甚至要加大力度，而省直管县以后，市财政不仅失去了集中县财力的权力，而且市对省的上缴比例还要逐年增加，加之省近年来对市的补助也基本上取消了，使得市财政财力越发紧张，一些财力困难的市就难以承受。由于下放的权力大多来源于省辖的地级市，许多地方必然出现既得利益的抵触。一些地级市为了保留部门利益，不愿放弃权力，在养路费、车辆附加、交通规费等的征收中，一些地方出现市与扩权县争收的现象。一些地方在地级市权力下放后，义务也一古脑甩出，如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿意再承担配套责任。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。
（二）省、市、县的管理关系需要重新界定和组合。省以下财政体制中，主要存在省、市、县三个理财主体，由此可以组合出三对相互关系，即省与市，省与县，市与县。在财政体制变迁过程中，管理权限调整而发生相应变化，需要重新界定和组合。
一是实行省直管县(市)财政体制，省将县直接纳入管理。而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系，形成了两级有利益的事项相互争夺，涉及到要承担责任的需要投资的事项，如长江干堤的维护；按行政区域配套计划生育经费；血防经费的配套等，两级政府则相互推诿。
二是财政收入的目标及其考核问题使市财政进退两难。改革后，县财政收入的目标由省来确定与考核，与此同时省里要求市还要汇总平衡全市财政收入，这样市对县财政收入情况无从把握，准确编报汇总全市收入非常困难。
三是财政内部的工作部署出现障碍。现在省财政直接对县财政部署有关工作，市是否还要对县部署工作成为一个两难的问题，常常出现日常财政工作难以衔接和协调的情况。同时，省财政对市级的支持力度明显不如以前，基本上没有转移支付和增资补助了。
四是市与市辖区的财政体制问题浮出水面。以前区和县的地位、待遇基本一致，现在县由省管，财力较以前有保障，而区财市管，市对区的财政支持力度明显不如省对县的支持力度，一些市辖区要求享受与县同等待遇。
（三）地方各级政府财权与事权以及与行政管理权不一致的问题突出。现行行政管理体制下，政府大部分事权都分散在各行政部门，实行的是省管市、市管县的行政体制。1994年的分税制改革虽然提出了各级政府财权与事权相一致的原则，但执行过程中，各级政府事权与财权偏离的问题并没有得到很好的解决。实行省直管县财政体制后，政府间财政关系有所调整，但行政管理体制并没有改变。安徽反映，对于省级来说，改革虽然没有增加多少省级财力，但加大了省级事权责任，这也可以算是对过去省级不合理下放事权的一种矫正。而对于市级，如前分析，财力下降相对较多，财权冲击比较大，但市对县承担的事权并没有相应减少。一方面，试点办法规定市里面不再集中县级收入，另一方面又要求进一步加大市对县级的补助力度，保证在教育投入、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对县的配套资金。市级财权与事权不对称加大。县级财政是省直管县改革中的利益净流入部门，财力财权得以扩张。不仅过去市级不合理的财力截留得以回归，而且上级转移支付力度加大后的新增财力也照单全收，还有激励机制刺激下的财政增收分成，但对县级事权如何定位却没有明确的规定。
（四）配套改革方面的问题。任何一项大的改革都要辅之以相关的配套措施，如果不把这些配套改革做好，整体改革的成效就会大打折扣，省直管县改革也同样如此。调研中基层政府反映，由于地方税体系不够完善，多年来的超收分成比例不变，不利于培植县级财源，调动地方发展经济的积极性；转移支付中的专项资金比例太大，而且专款专用过于严格，不利于地方结合实际，因事、因地制宜地解决地方发展急需解决的问题，资金使用效率低下等。
(五)激励与约束机制不协调的问题。安徽省在制定省直管县财政体制方案中，为避免一部分县级财政产生和滋长对省财政的依赖思想，在测算分析全省县级财政基本支出保障水平、合理确定县级基本支出最低保障线的基础上，建立了对县级财政的激励约束机制，既加大对财政困难县的一般转移支付力度，又按税收增收额的20％奖励发展资金。调研中我们发现，有些县的积极性确实调动起来了，自我发展的动力大为增强，但也有一部分县由于工资发放和基本运转经费得以保障，其增收发展的积极性不大，反而将主要精力用在研究如何向上级去争取有限财力，即去“切蛋糕”上，对于如何“做大蛋糕”并不关心，鞭策落后的约束机制尚未建立起来。
（六）反腐倡廉的任务加重。省直管县改革的县多处于经济相对落后的地区，过去由于缺乏渠道或行政体制的阻隔，县对省的需要一般通过市向省里提出，跑资金、跑项目主要由市里做。省直管县后，县里的各种需要可以直接经由县级自己直接向省里提。如果对省里有关部门不能加强监管、相关部门缺乏自我把持，则容易形成新一轮权力寻租。
因此，笔者认为应该从明晰事权和财权入手，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，在制度和机制设计上做到激励相容。规范各级事权和财权省管县体制必须解决的首要问题，要重新明确各级事权。总的原则是：凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，应划归市县一级。根据这一原则，可确立三级政府的事权体系。依据事权体系标准，可对各级事权作出相应调整。要理顺省与市、省与县的关系，市与县三对关系，围绕促进县域经济发展的目标，相互理解、相互支持、相互配合。同时，要因地制宜，不搞一刀切。实施省直管县财政体制，正如温家宝总理提出的在“具备条件的地方”进行改革的尝试，这场改革绝不能刻意划一，要考虑地区特殊性。我们理解，所谓“具备条件”，就必要性而言，属于一些经济带动能力一般的地级市管辖的县区，比较适合进行省直管县的财政改革；就可行性来说，由于省直管县的财政压力主要由省级承担，只有财力相对雄厚的省份，才适合推进省直管县财政体制。而对于一些经济发达的直辖市、省会城市周边的县，鉴于大中型城市的辐射作用较强，可以加大“撤县建区”的力度，省管县对它们没有实际意义。
来源：中国改革报
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