易可君 段继坤 

    8月12日国务院公布了新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，将农地征收的补偿标准提高到了耕地被征收前三年平均年产值的16倍，这无疑是一大进步，是对国家在“十一五”规划中提出的“我国在‘十一五’期间要健全对被征地农民的合理补偿机制”的贯彻落实。但遗憾的是补偿机制仍不得不采用政府主导的行政手段而要从根源上解决这些问题，就必须改变当前的农地转让补偿机制。在市场经济条件下，逐步建立起市场化补偿机制无疑是其发展的必然选择。

    市场化土地转让补偿机制是指由市场来决定“补偿多少、如何补偿”等相关问题，具体包括以下几个显著特征：第一，市场交易主体享有独立、平等的决策权，并且掌握必要的交易信息；第二，具有公平合理的土地定价机制；第三，具有公正、规范的交易模式。相对于行政性农地转让补偿机制，市场化补偿机制具有十分重要的意义和突出的优点。

    首先，农民权益易于得到保护。在市场化条件下，农民作为市场上土地出让方，享有平等的参与交易谈判的权利，有权决定土地的卖与不卖、按什么价格卖出以及支付土地补偿金的方式等，从而使自身权益得到切实保护。此外，市场化补偿机制有利于农民分享土地的增值收益，虽然农民按市场价格出让土地获得的收益中，可能有部分是由于政府改善土地周边基础设施等投资环境而带来的，但政府在改善投资环境，完善基础设施的同时也必然导致农民生活成本的增加，因此，让农民按市价出让土地，并分享土地增值收益应该是合理的，并且也符合国家对农民“多予、少取、放活”的方针，有利于农民社会保障程度的提高和生活水平的改善。

    其次，有利于提高土地资源利用效率。在市场化条件下，将由价格信号引导土地资源的合理配置。土地出让方依据自己判断的土地预期价值要价，土地买方也依据自己判断的土地预期价值出价，最终将只有出价最高，并且也高于要价的买方能够获得土地，使土地资源配置到使用效率最高的途径，从而避免了在行政性补偿机制中，土地资源低效配置的局面。

    第三，有助于从源头上根治“权力寻租”。当前土地转让过程中出现的权力寻租现象及由此引起的贪污腐败行为，多是由于征地成本与市场出让价格之间的巨大差值，而按市价补偿转让土地，则可以减少征收土地与进入市场交易的土地差价,有助于从源头上减少“权力寻租”的空间。

    第四，有利于使农地资源得到保护。农业是社会发展的基础，而土地又是农业的基础。但当前，随着工业化、城镇化的推进，农地资源迅速减少，大量农田被占用。这其中大部分是合理的，但还有许多是由于农地转让补偿机制不健全，征地成本过低导致的过度占用。长期如此，必将危及农业甚至整个社会的可持续发展。而推行市场化农地转让补偿机制，将有利于农地转让价格向其实际价值回归，进而抑制农地的过度需求，使农地资源切实得到保护和合理开发利用。

    对于如何构建市场化农地转让补偿机制，本文认为应该重点从以下几方面着手。

    第一，明确土地转让各方的权利与义务。从土地转让方的角度来看，当前首要的是要赋予农民参与交易谈判的平等权利。现有法律框架下，农地转化为非农用地时，必须首先由国家征收，再转让给市场需求方，导致农民无权选择土地购买方，但农民至少应该有权决定土地的卖与不卖、卖多卖少以及如何支付补偿款等问题。在操作层面，为避免政府与农民逐个谈判交易费用过高的问题，可由村委会代表村民与政府谈判，再由村民大会决定是否接受谈判结果。

    从土地征收方来看，政府征收土地主要是两种原因，一是公益性用地，二是经营性用地。对于公益性用地，政府享有“强买”的权力，但在补偿方面，仍必须遵循市场化原则，按照市价补偿，而不应以公共利益的名义要求牺牲被征地农民的权益。而对于经营性用地，政府必须完全按照市场化原则与土地出让方进行平等谈判，遵循自愿公平的交易原则。此外，从长期来看，对于经营性用地，国家应该从法律上允许农地直接入市，而政府在其中只充当土地利用总体规划以及宏观调控的作用，不应再介入土地交易市场。

    第二，完善土地的市场化定价机制。市场化的一个重要特征就是由价格引导资源合理配置，而如果价格与价值相背离，则市场化只能成为空谈。当前我国农地转让过程中恰恰就是土地价格与价值相背离，征地补偿标准依据土地过去产值而非土地的实际价值计算。笔者认为，土地价格应该是土地未来无限期预期收入流的折现值，只有如此，才能准确反映土地价值，引导土地资源合理配置。此外，对土地未来预期收入流的估计需要交易主体双方掌握必要的信息，这就要求政府提高用地规划的透明度，特别是使处于信息弱势的农民掌握较充分的信息，从而能够合理预期土地未来的收入。而土地的最终市场交易价格应是以折现值为基础，在市场供求关系的影响下，通过谈判由交易双方决定。

    第三，建立土地产权交易市场，为土地交易提供专业化、规范化服务。如前所述，从长期来看，必须从法律上改变当前农地征收制度，允许农地直接入市交易，建立竞争性土地供求市场，并借助交易市场在信息以及土地价值评估等方面的优势，使土地价格向其真实价值回归，从而使得土地所有者权益得到合理补偿。此外，土地产权交易市场也有利于降低供求双方的交易成本，以及土地资源的高效配置。

    （作者单位：湖南省委党校经济学部） 

来源：中国改革报