杨荫凯
（国家发展改革委地区经济司）

     欧洲联合进程已逾60年，先后经历了煤钢联营、经济共同体、统一大市场、经济货币联盟四个发展阶段。1993年，原欧洲共同体的12个成员国批准了《欧盟条约》，欧洲联盟（简称欧盟）正式成立。2004 年5 月，欧盟吸收波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、马耳他10 国入盟，使其成员国增至25 个。2007 年，罗马尼亚、保加利亚即将入盟；此外，土耳其、克罗地亚等国家的入盟问题也在讨论之中。这样，欧盟将成为拥有4.5亿人口、GDP总值逾10 万亿美元，西起大西洋，东与俄罗斯、独联体接壤，北到波罗地海，南与地中海比邻的“大欧盟”。
      随着欧盟成员国数量的加大，成员国内部发展差距过大的问题日益显现。按人均GDP和就业率划分，欧盟可以分为中心区域和边缘区域。中心区域是从英国北约克郡和伦敦，经法国北部、比利时、荷兰、德国汉堡等地，是欧盟发展速度最快、经济发展水平最高的地区，其形状像个香蕉，俗称“蓝香蕉带”。这一地带只占欧盟土地面积的1/7，欧盟人口的1/3，但将近一半的欧盟总收入产生于此。围绕这一中心地带的边缘区域则相对贫困，多数地区农业人口比例较大，竞争地位较弱。据统计，欧盟生活在最繁荣区域10％的人口，与生活在最贫困区域10％的人口比较，前者的人均GDP是后者的2.6倍。
     就各成员国而言，欧盟25个成员国之间发展差距更大。卢森堡是欧盟中最富的国家，其人均GDP是欧盟平均水平的20多倍，法国、德国、英国和丹麦等国家也均比欧盟平均水平高20％－60％。相对而言，新近入盟的原东欧国家由于各种原因，经济发展水平明显落后于西欧国家。据统计，已入盟和即将入盟的10个原社会主义国家目前经济总量只相当于荷兰一国，占欧盟原成员国国内生产总值的5%。
      经济贫富差距如此悬殊的国家入盟后，必然会成为相当沉重的负担，使得欧盟内部本已存在的利益分配矛盾更加尖锐。以农业补贴为例，最近这次的成员国扩大使欧盟农业人口从700 万增加到1000 多万，分配农业补贴就成了大问题。新成员国的农民在现阶段只能获得老成员国农民所获补贴的1/4。经济差距悬殊也导致移民压力增大，在老成员国的强烈要求下，新成员国不得不接受限制其向老成员国移民的几年“过渡期”。再加之这些由社会主义国家转制而来的成员国，在各个方面还留有不少旧体制的烙印，在新老成员之间长期形成的隔阂很难在短期内化解。随着成员国多样性的增加，协调不同利益要求就显得更加困难、棘手。
      欧盟每个成员国内部，区域发展的不平衡现象也同样存在，比如德国的人均GDP是欧盟的1.3倍左右，而德国东部大部分地区的人均GDP不足欧盟平均水平的60％；意大利南部地区发展水平明显落后于北部地区，英国的北部和西部地区落后于国内其他地区。比利时北部地区的商业意识和经济发展水平要明显高于南部法语区。
     

      一、欧盟促进地区协调发展的有关政策
      由于欧盟成员国之间以及各成员国内部发展水平差距较大，多年来，欧盟一直把促进地区经济协调发展作为一项重要任务，设立了专门机构，制定了扶持计划，并安排了专项资金。
     （一）欧盟协调地区发展的机构
     欧盟在区域政策方面设置了职能机构和顾问机构。欧盟委员会是常设执行机构，负责起草政策、法规、报告和建议，并保证欧盟的政令在各成员国畅通。欧委会由20个委员组成，其中一个委员专门负责地区经济发展；下设一个地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策。此外，欧盟顾问机构还设有区域委员会，主要职能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价，提出协调区域发展等领域的政策建议，供欧委会和欧洲议会参考。
     （二）欧盟协调地区发展的战略规划
      20世纪90年代以来，欧盟通过规划安排资金和项目成为一种制度。到目前为止，欧盟已先后实施了1994－1999年的“六年规划”和2000－2006年的“七年规划”，明年开始，即将实施2007－2013年的“七年期支出计划”。在每个计划期间，都制定了阶段性目标，并附之以相应的资金支持。比如“六年规划”中，欧盟安排了1550亿欧洲货币单位的结构基金（占当时欧盟预算的1/3），并制定了七大目标：一是集中扶持人均GDP低于欧盟平均水平75％的地区（投入资金占基金的68％）；二是支持工业衰落地区的经济转型和结构调整（投入资金占基金的11％）；三是解决长期失业问题和青年人的就业问题；四是实行职业培训；五是促进农业和渔业地区的结构调整；六是帮助芬兰和瑞典人口稀少地区；七是支持欧盟共同倡议的用于跨国、跨边界的项目。“七年规划”中，欧盟把原来的七大目标合并为三大目标：一是促进人均GDP低于欧盟平均水平75％的落后地区的经济发展和结构调整；二是支持新目标一以外的经济转型和结构调整地区，同时包括一些经济需要多样化的地区；三是人力资源开发。该“七年规划”期间，基金规模加大到2130亿欧元。
     （三）欧盟地区政策的主体内容
     欧盟地区政策发端于1973年欧共体委员会提交的地区发展报告，1978年基本框架形成。20世纪80年代后半期，在建设单一市场目标的促进下，地区政策趋于成熟。
欧盟区域政策的主要工具是基金工具和贷款工具，此外还附之以一定的行政手段。
     1、结构基金
     结构基金是欧盟区域政策的主要支持工具，近年来额度一直占欧盟总预算的1/3，由各成员国按照国民生产总值的一定比例缴纳，并纳入欧盟财政预算统一管理。结构基金由四部分组成：一是欧洲地区发展基金（简称ERDF），该基金主要用于缩小地区差距、支持工业地区的基金发展和结构调整以及实现欧盟所有地区均衡的社会基金发展提供资金援助。该基金主要用于生产性投资、基础设施建设、技术创新以及为商业提供服务等领域。二是欧洲社会基金（简称ESF）,主要用于职业培训和就业帮助。三是农业指导和保障基金（简称EAGGF），主要为欧盟的共同农业政策提供资金支持，支持农业的发展和农业产业结构的调整。四是渔业指导性融资基金（简称FIFG），主要用于支持渔业和水产业的结构调整，鼓励渔产品的加工和市场化，并为渔业的发展和现代化提供良好的条件。
      2、团结基金（也称聚合基金）
      该基金成立于1994年，主要为符合条件的环境和交通项目提供资金援助，支持力度可以达到项目总投资的85％，从而强化欧盟内部的凝聚力和团结。基金覆盖的国家主要是欧盟最不发达的国家和地区，目前包括希腊、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚。
      3、金融手段
      欧洲投资银行是根据1957年关于成立欧洲基金共同体的罗马条约设立的，主要是为欧洲经济一体化提供资金支持，是目前世界上最大的多边优惠信贷提供者。2004年，欧洲投资银行有280亿欧元的资金被投入到援助地区，其中71％是对欧盟25国的融资，主要投向是交通和通讯基础设施、对工业和服务业的投资、城市基础设施以及健康和教育基础设施。为提高信贷安全，欧洲投资银行对一个项目一般只提供项目投资额30％－40％的贷款，缺口部分由结构基金和其他方面解决。
      4、行政手段
      欧盟注重发挥组织机构在地区发展中的作用。一方面，把在落后地区建立有效的法律体系和社会规范，作为实施地区政策的重要条件；另一方面，重视组织机构的建设，强调政府、企业、工会和家庭之间的和谐与合作关系，强调树立服务意识，调动各方面的积极性。协调辖区内的经济社会发展，是欧盟各级政府的一项基本职责。从中央政府、大区政府、省政府到市政府都有负责协调地区经济发展的专门机构和人员。这些机构一方面申请和实施欧盟援助项目，实施本级预算安排的项目；另一方面制定辖区内的发展政策，运用各种手段扶持辖区内经济社会的协调发展。
     

      二、欧盟区域发展政策实施的两个实例
      2006年7月，我们赴比利时就欧盟区域政策进行了专题培训，现将比利时两个地区借助欧盟区域政策加快发展的实例呈现如下，供参考：
     （一）比利时爱诺省
      爱诺省位于比利时南部，毗邻法国，是一个经济相对落后的省。该省经济发展长期存在几个突出问题：一是产业结构单一，主要以农业为主，工业门类不全，旧有工业部门与大学、科研机构间的联系不强；二是工人和职员的教育培训不够，劳动力素质偏低；三是人口的流动性差，更换工作的主动性不强；四是对地区发展研究不够，区域开发的主导方向不明确。为解决上述问题，1994年爱诺省成立了发展委员会。1994－2005年，爱诺省得到了欧盟总计30亿欧元的资助。在欧盟结构基金的支持下，爱诺省重点开展了如下几项工作：
      一是积极拓展壮大本地的竞争性产业。经过充分调研，发展委员会确定了特色农业、制药与医疗行业、机械工程业、运输物流业和航空航天工业作为该省的主导产业，并力争将上述产业培育成在欧洲具有龙头竞争地位。目前，爱诺省一批企业已具备了一定的生产规模。
      二是为企业发展提供全方位服务。为鼓励创办企业，发展委员会支持成立了众多的咨询服务公司，为人们创造企业提供全程服务；加大为企业提供关于欧洲和全球市场信息服务的力度；同时，帮助中小企业了解政府采购的相关程序，提高中小企业的中标率。
      三是制定了相关的财税政策鼓励企业发展，降低了当地企业上缴税收的比例，取消了上交省级财政的税收。有针对性地加强企业和高校、科研单位的联系，鼓励共同创办公司。全省设置了约20个科技园区，园区内实行优惠的土地价格，并为园区内所有企业提供日常服务。
      四是高度重视职业培训，发展委员会根据各个公司的要求为其员工提供无偿培训。
      五是高度重视国际区域合作。为促进比、法两国之间的人员流动，实施了文凭异国认可制度；鼓励边境两边公司的合作，特别鼓励环保型企业的发展与合作；积极发展跨边境旅游业；鼓励共同改善农业污染问题。
     （二）比利时林堡省
      林堡省位于比利时讲荷兰语的弗兰德斯大区，距离首都布鲁塞尔以东70至120公里，人口大约80万。1960年以前，林堡省经济结构极为单一，主要是煤矿业和一些重金属生产业。1960-1980年期间，随着海外资本的流入，林堡的经济开始多元化。1987年，政府下令关闭了林堡所有的煤矿，该决定使1.8万名雇员下岗失业，社会经济形势十分紧张。为缓解社会危机，比利时和弗兰德斯政府承诺尽快降低失业率，并力争在10年内（1987-1997）达到与弗兰德斯大区相同的失业水平。
      在欧盟的支持下，林堡省重点开展了如下几项工作：
      一是鼓励私营企业投资。1988－1992年，林堡实施了名为“转变公司”的财政计划，该计划规定在公司营运前十年，林堡省提供以减少公司税为形式的津贴。此外，对在林堡进行投资的公司进行补助金奖励。这些鼓励措施对吸引外资和提高企业竞争力发挥了重要作用。
      二是积极支持中小企业发展。地区发展局制定了一系列计划方案，为中小企业在质量管理、环境认证、出口及市场营销等方面提供支持服务；帮助中小企业建立关系网络和交换生产经营经验；组成不同行业的智囊团为特定行业提供战略、策略咨询；同时，为中小企业提供管理培训，支持中小型企业的创业。
      三是积极推进技术革新。林堡对科技发展的支持包括三个方面：必须的基础设施和设备、基础研究及与企业合作研究。欧洲地区开发基金的资助加速了林堡科技园的建立，科技园内既包括高科技公司，也包括研究机构。目前，科技园已拥有500名雇员，被称作“弗兰德斯多媒体谷”。
      四是大力扶持支柱产业。经过充分论证，林堡省确定了交通物流、工业转包、旅游、计算机研究、新型媒体和商业服务作为替代采煤业的“先锋产业”。经过多年努力，目前交通和物流业自1990年以来已创造就业机会4000个；林堡建设了1900公里的自行车道，旅游业创造了15000个就业机会并成为林堡最具增长潜力的产业；计算机技术研究和新型媒体已成为信息产业的重点门类，技术实力比较雄厚；此外，商业服务在林堡也获得了较快发展。
      五是大力推进职业培训。在结构基金的支持下，林堡对5万多人进行了职业培训。在经济转型的第一阶段（1987-1992年），林堡把培训目标锁定在失业矿工上，大量的人员在短期内完成了培训。在经济转型的第二阶段（1993-1995年），培训目标锁定在失业高风险人群，并帮助其重新就业。在此期间，地方政府在现有研究机构的基础上，支持建立了一批新的培训公司，特别针对生产自动化、新型媒体、仓储物流等方面进行定向培训。1996年后，林堡的培训重点已从供应方（失业者）培训转移到为需求方（公司）服务，即根据公司要求，对其员工进行专业化培训，培训内容和方式更加灵活。目前，林堡大约有70%的欧洲科学基金用于资助与工人有关的培训（每年培训5000人）。
      六是积极改善地区生态环境和居住条件。在欧盟地区开发基金的协助下，林堡在短短几年间完成了煤矿路面的清理工作，原来空闲地面被开发成旅游度假区、商业街和游览区；其它地面恢复为自然景区和休闲区，这项工作意味着林堡从黑色空间向绿色地带的转变，绿色环境对投资者、游客和本地居民营造了积极的形象。与此同时，林堡加大了对矿工居住区的重建力度。对原来的矿山居住区的公共基础设施进行了全面的改善，对矿工原来居住的10000所房子进行了改造，并以低廉的价格卖给矿工，从而有效保持了社会稳定。
      经过上述努力，林堡失业矿工的就业问题基本得到解决，林堡的地区生产总值和失业率与弗兰德斯富裕地区相接近，经济呈现出多元化的新特点。
     

      三、欧盟地区政策实践对促进我国区域协调发展的启示
      欧盟地区政策是世界上最典型也是最成功的区域政策，它通过财政转移支付经济落后的成员国和地区进行援助，取得了明显的经济社会效果。我国当前存在的区域发展不平衡现象与欧盟有很大的相似性，但从区域政策的设计和实施角度来看却存在明显的差距。结合欧盟地区政策的实践，对我国区域政策的设计提出如下建议：
     （一）尽快完善保障区域协调发展的管理体系
     欧盟促进地区发展的经验表明，区域政策的研究、实施、评价要依托一个完整的管理体系，在中央政府（欧委会），有一个完备的职能机构和咨询机构统筹考虑区域发展政策，并统筹协调有关区域发展的各项事务；在基层政府，有一个专门的委员会或发展局来统筹考虑区域发展和资金项目的安排。目前，我国还没有一个相对独立、权威的区域政策研究和制定部门。为此，有必要根据我国区域发展的客观需要，对以区块为单位实施区域规划、政策管理的现有机构进行整合，尽快建立起统筹协调区域发展战略和政策的管理体系。
     （二）加快完善促进区域协调发展的政策体系
     目前，我国区域政策工具残缺不全，国家没有针对问题区域、用于解决区域问题的指向性发展基金，也没有为问题地区提供相应服务的指向性贷款工具，这样就使得我国对问题地区的经济援助没有稳定的经济基础。为此，国家有必要在中央财政中建立区域发展基金，并结合不同类型的问题性区域建立指向性更为明确的子基金。国家政策性银行应改革现有的贷款机制和运作机制，进一步加强对问题区域的扶持力度。同时，应逐步建立起区域政策实施效果的评估体系，对区域政策的执行效果定期评估，适时调整区域政策的方向和重点。
     （三）进一步完善区域发展规划体系
      欧盟促进地区发展的几个规划目标明确，措施完备，对我们有很大的借鉴意义。为保证区域发展战略的有效实施，国家应尽快并明确规划的主体地位和法律地位。一方面，要考虑制定国土综合开发规划，明确在国家总体发展目标下积极开展区域发展类型的划分工作，明确各个区域的发展重点、功能定位和阶段性目标。另一方面，在国土综合开发规划的总体控制下，进一步完善区域规划，明确各级区域的发展思路、产业重点、空间布局、区域合作等重大问题，从而使整个区域系统在理性的指导下科学发展。
     （四）高度重视地区竞争力和自我发展能力的提高
      通过调研，我们强烈感觉到欧洲各国和各个地区在促进落后地区发展过程中，对地区产业竞争力的高度重视。为此，在设计我国的地区政策时，要高度重视对地区竞争力和自我发展能力的重视，对技术密集型、生态环保型企业要在财税政策、土地政策、信息服务等方面予以积极扶助，要大力倡导企业与科研单位和高等院校的合作。
      （五）突出强调政府服务意识和服务水平的提高
      欧盟地方政府对企业服务往往是全程式的、无微不至的，既包括企业创立前的政策咨询、市场分析、办公选址，也包括生产过程中的配套设施建设、财税减免、战略咨询、员工培训、信息服务等各个方面，即在强调企业主体地位的前提下，将政府完全置于提供服务的位置。相对而言，目前我国各级政府在发展地区经济时对企业经营行为干预过多、服务欠缺的问题十分突出。为此，有必要强调尽快提高政府对企业的服务能力和服务意识。
      （六）高度重视劳动力就业和培训工作
      欧盟各国在建立开发区、设置诸多优惠政策的一个重要目标是解决区域内的就业问题，解决就业已成为其地方政府的首要任务。在发展地区经济的过程中，欧盟各国高度重视对劳动力的培训，包括产前、产中和产后的培训。目前，我国各级政府对职业培训工作往往重视不够，发展经济急功近利的倾向比较突出，对人的素质提高重视不够，实际上最终影响到区域的可持续发展。因此，在区域政策的设计中，要突出提高就业和劳动力素质的相关内容。

本文为作者为本网站直接提供，其他网站如转载请注作者姓名及来源“中国区域开发网”。