淮海经济区发展研究中心观察员    苏  汪

（2006年9月14日）

淮海经济区于1986年3月成立，由苏鲁豫皖四省接壤的20个地级市组成。区域总面积17.8万平方公里，总人口1.23亿。2005年，区域各市累计实现地区生产总值11703亿元，人均生产总值1146美元。淮海经济区生产力布局总体呈现出“十”字型架构，城市群发展也已初具规模。本文主要分析淮海经济区生产力空间布局和城市群发展状况，阐述淮海经济区在全国生产力空间布局中的战略地位，并提出淮海城市群体系发展战略的一些构想和相关建议。

一、淮海经济区生产力空间布局和城市群发展状况

（一）淮海经济区生产力空间布局情况

淮海经济区生产力空间布局总体上依次呈现出三个层面的架构，即“十”字型骨架      “井”字型框架       “田”字型网架。

1、“十”字型骨架

淮海经济区生产力和城市空间布局总体上形成了两大经济带，即京沪铁路轴线连接了沿线6个城市，构成了一个南北走向的纵向工业经济走廊；陇海铁路轴线贯穿了沿线5个城市，构成了一个东西走向的横向经济带。东西向和南北向相交构成了一个“十”字型架构的淮海经济隆起带。

沿京沪经济带上的城市经济占淮海经济区生产总值的比重为39%，沿陇海经济带的城市经济占25%，两者合计占淮海经济区的64%。两条经济带人口密集、城市密集、交通密集、经济密集，人口、经济比重都基本占到淮海经济区的六成，构成了淮海经济区的核心发展轴。

2、“井”字型框架

从第二层面来看，淮海经济区区域内沿新石铁路和京九铁路，也集中了一些重要的产业和城市，它们与京沪、陇海铁路“十”字型布局共同构成了一个“井”字型重点发展框架。

3、“田”字型网架

从第三层面来看，淮海经济区生产力空间布局呈现出“三纵三横”的“田”字型网状架构。“三纵”即京沪线、京九线、胶新长铁路，“三横”即新石线、陇海线、沿淮线。“田”字型网架基本包括了淮海经济区的大多数城市和产业，构成淮海经济区覆盖面比较全的生产力布局。

（二）淮海经济区城市群发展情况

城市是区域经济发展的主体和核心，城市群在区域经济中占有重要地位。到2005年底，淮海经济区共有33个城市，其中：特大城市1个，大城市10个，中等城市17个，小城市5个。

从东部区域经济发展的格局看，东部自北向南基本可以分为5大经济板块，包括环渤海经济圈、淮海经济区、长三角经济区、闽浙赣经济区和珠三角经济区。淮海经济区的大中型城市占东部地区的比重比较小，小城市占的比重比较大。这表明淮海经济区的大中城市发育程度还比较低。

全国城市的空间分布平均为1.46万平方公里1个，淮海经济区平均为0.52万平方公里1个。总体来说，淮海经济区是全国城市空间密度比较高、组团性较强的区域。从空间布局看，淮海经济区已初步形成了4个成规模的城市联合体，并显现出较大的发展潜力。它们分别是徐州都市圈、鲁南城市带、豫东城市群、“两淮一蚌”城市带，它们对淮海经济区的发展起着非常重要的作用。

（三）存在的主要问题

1、淮海经济区的城市化率相对较低

淮海经济区城市发展速度不够快，整体规模偏小，城市化水平较低。2005年，淮海经济区苏北、鲁南、豫东、皖北的城市化率分别约为40%、32%、17%、17%，平均约为28%，比全国平均水平（42.99%）低了14个百分点，只有苏北接近全国平均水平。淮海经济区城市化率与长三角、环渤海相比差距较大，与中部地区的城市化水平基本相当。

2.淮海经济区缺乏高辐射带动的龙头城市

作为区域经济发展的引擎和增长极，中心城市的地位和作用非常重要。以大都市为核心和主要增长极、以城市密集分布、全面互动为主要依托的城市群、都市圈的发展对区域经济的带动作用将非常明显。

淮海经济区城市数量可观，但城市实力较弱，辐射和带动能力较差，尤其缺乏高辐射和高集聚能级的核心龙头城市。截止2005年底，全国有54个城市GDP超过千亿元，淮海经济区有徐州、盐城、济宁、临沂四个城市GDP超过千亿元。

与长三角、珠三角和环渤海地区三大经济圈的龙头城市相比，淮海经济区缺少具有较大辐射带动作用的国际性或全国性的中心城市。即便就是目前实力较强劲的徐州都市圈，其在2005年的经济规模也不到长三角的1/3。

3.淮海经济区的城市经济与发达地区相比有着明显差距

淮海经济区城市经济在区域发展中居于主体地位，淮海城市联合体已初具雏形，显现出巨大的发展潜力，但与长三角、珠三角等发达地区相比还有明显的差距。

2005年淮海经济区市辖区生产总值为2925亿元，占淮海经济区区域总GDP的比值25%，该指标不仅低于全国平均水平，更是大大落后于长三角、珠三角，这反映出淮海经济区所以经济不发达的一个很重要的原因在于城市对整体经济的贡献率偏小。

4.淮海经济区经济发展的驱动力不足

长三角经济圈和环渤海经济圈对淮海经济区传统腹地的争夺日益加剧。长三角经济圈提出泛长三角以后，其腹地已经或正在向苏北和皖北扩大；泛环渤海经济圈正逐步将山东省纳入辐射范围。正因为如此，淮海经济区各省份也分别相应地提出了各自融入发达经济圈的对接思路，例如安徽省的东向发展战略，山东省的半岛城市群战略，江苏省的接轨长三角战略等，这些战略无疑是符合区域经济客观规律的。但在如何促进淮海经济区四省接壤地区之间的合作与联系上，缺乏携手共进、互惠共赢的措施。

总之，城市化进程缓慢、中心城市辐射和带动能力较弱、城市经济发展不够、缺乏淮海经济区内部有效合作的动力，是制约淮海经济区整体竞争力提升的主要原因之一。

二、淮海经济区在全国生产力空间布局战略中的地位

新时期，国家对实施区域协调发展提出了新思路：“促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。”淮海经济区的地域横跨东部和中部地区，从经济发展水平的角度来看，淮海经济区可以说是东部地区的中部地区，中部地区的东部地区。国家这一重大战略的提出，使淮海经济区的发展面临着重大的机遇和挑战，淮海经济区能否得到加快发展，能否实现洼地隆起，关系到东部地区率先进入小康、初步实现现代化，关系到中部地区的有效崛起。

淮海经济区横跨东中部，位于黄河水系和淮河水系的之间，南连长三角经济区，北连环渤海经济区，西接中原经济区，是市场经济条件下实现资源要素北上、西进、东出、南下的理想通道和重要枢纽。按照产业梯度转移的理论，淮海经济区完全可以有条件成为中国未来重要的区域性经济增长极。

三、战略构想

（一）树立“宏观成区、中观成群、极核突出”的战略布局思路

在淮海经济区发展战略的选择方面，不能仅仅局限于淮海地区，应站在全国和国际化更高层次上分析淮海的发展。在区域产业发展上，要将生产力的布局与城镇体系的发展充分结合。因此，淮海经济区生产力布局和城市群战略应该充分考虑两个方面的因素。

一是有利于各区域之间以及淮海经济区内部城市的分工合作，提高整体竞争力。分工是财富的来源，合作的本质是分工的深化，区域合作的核心是分工基础上的功能互补。淮海经济区首先要明确区域内外分工定位，并加强合作。

二是有利于淮海经济区顺应发达地区产业转移的规律。淮海经济区城市群的发展不仅要立足自身发展能力的培育，还要充分利用其在全国乃至世界分工体系中的比较优势，立足淮海经济区发展的新机遇和区域合作的新形势，积极主动地承接发达地区的产业转移，并利用全球和发达地区的技术通道，实现传统产业的改造升级和高新技术产业的培育发展。

基于淮海经济区的区位、现实基础、发展条件、空间布局及外部环境，淮海经济区的生产力布局应该构建“宏观成区、中观成群、极核突出”的格局，这种格局有利于淮海经济区进行内部协调，同时与外部紧密对接，尤其是与长三角和环渤海的对接融合，形成淮海经济区“内外兼顾”的发展战略思路。

按照重点布点、以点带线、以线带面的思路，优先把条件好、潜力大的“十”字架构地区作为重点发展地带，加强产业布局，重点建设。鲁西南、豫东和皖西北地区可以通过沿京九产业带相互连接。鲁东南和苏东北地区可以通过沿海产业带相互连接、相互协作。在此过程中，应该坚持突出特色、集成资源、整体优化、联动推进的原则，进一步加强、充实和完善其他支线骨架（新石、胶新长、沿淮等）的生产力布局，通过政府引导、市场运作、统一规划、分步实施等举措，最终实现淮海经济区的区域创新发展。

（二）实施“一核两带四群”的点轴圈带动战略

基于以上基本思路，淮海经济区可以推行“一核两带四圈”的点轴圈带动战略，在空间布局上形成以徐州为龙头（极核），以京沪线、陇海线为一级增长轴，并以四个省片为腹地，构筑四大城市圈的格局。

产业集群化、城市集群化是现代化的重要标志，是生产要素高效配置的重要方式。纵观东部经济的高速发展，重要引擎就是城市群，上海、香港、广州、深圳、北京、天津等都是东部几大城市群的“领头羊”。淮海经济区在长三角和环渤海中间，则缺少这样的区域经济龙头城市。因此，淮海经济区城市建设的一个重要目标是要培育具有强大竞争力的组团式城市群，使城市的规模效应、聚集效应、辐射效能进一步强化，构造淮海经济区加快发展的战略支点。这就必然要求淮海经济区的城市建设首先要做大做强“点”——龙头城市，通过中心城市形成“城市圈”迅速成长，然后通过发达的城市间交通来实现“轴”的联动，带动沿线区域的迅速发展，再通过省片联动，实现整个淮海经济区的经济繁荣。如此，通过极点辐射、轴线辐射、平面辐射来实现点、轴、圈城市联动发展。

淮海经济区可以依靠“一核两带四群”的聚集、辐射和带动作用，主动承接和参与长三角、环渤海等沿海发达地区的经济合作，主动承接产业转移；积极参与中西部大开发和东北振兴，扩大淮海经济区对中西部地区的辐射作用，并逐步形成符合市场经济要求的区域经济网络。扩大的分工网络的地理集中将大大提高交易效率，进而必然出现以城镇体系为中心的经济活动相对集中的组织形式，形成良性的区际分工，并释放出网络的放大效应。这种网络是由交通通信条件、融资条件、城镇体系、劳动力流动、制度安排等组成的。

1.强化一核

无论是从生产力的地理空间布局上，还是从经济的内在关联上，在淮海经济区选择徐州作为龙头城市是比较符合客观实际情况的。徐州是我国华东地区的重要交通枢纽城市，是黄淮海地区生产力布局和生产要素优化配置的中心，如果把徐州培育成龙头城市，不但能够带动淮海经济区的发展，还能有效地向中西部地区进行产业梯度转移，更能够在北京、天津和上海中间形成区域性中心城市，使东部加快发展成为现实。

在淮海经济区17.8万平方公里的范围内，徐州是地理上的中心。从区域经济点轴理论分析，徐州位于京沪铁路与陇海铁路的交汇处，是我国经济地理的中心地带，点轴优势非常突出；从梯度发展的理论分析，徐州处于沿海资金技术优势和中西部资源优势两个反向梯度的交汇处，东、中部地区的经济差异性以及经济落差需要淮海经济区的梯度性过渡和对接。所以，从我国宏观生产力科学布局出发，徐州应当成为带动淮海地区发展的增长极和辐射源的中心城市，以及承东启西、承南启北的战略要点。

2.建设两带

京沪经济带是我国重要的南北经济大动脉，陇海经济带横贯东中西部，是亚欧大陆桥中国段的重要组成部分。沿京沪线、陇海线地区是沟通我国东、西、南、北经济联系的纽带和桥梁，具有广阔的腹地和国内市场。因此，建设好沿京沪线经济带和沿陇海线经济带对全国来说都具有重要意义。

3.四群联动

现代经济发展已经证明，以核心城市为龙头，以相互间分工合作为基础的城市群，既是工业化、现代化加速发展的主要动力，也是显著提高区域经济竞争力的主要途径。淮海经济区在发展模式上，应加快培育经济增长极、增长轴和城市群。淮海经济区应大力发展四省片的城市群。在相当长的时期内，淮海经济区与其他区域经济板块相比不可能是单“极”化的发展格局，而是呈现出多“极”化的发展趋势。通过多“极”化的发展逐步实现各“极”之间的对接与互动，从而联动淮海经济区的发展。

目前，在中国大小不等的城市群不少，其中既有长三角、珠三角、环渤海这样的一级城市群；又有胶东半岛、中原等二级城市群。淮海经济区应该依托苏鲁豫皖四省加快区域发展的政策，加快构筑和形成徐州都市圈、鲁南城市带、“两淮一蚌”城市带和豫东城市群，最终形成淮海城市群体系，与长三角城市群、环渤海城市群、珠三角城市群共同构成中国黄金海岸。

四、促进淮海经济区生产力布局优化和城市群建设的思路和建议

淮海经济区的生产力布局和城市群建设总体目标应该是有利于优势互补，分工协作，增强整体竞争力；有利于带动整体区域发展，实现区域经济繁荣；有利于区域协调发展。为此，提出如下建议：

（一）大力支持城市群发展，带动淮海经济区加快发展

国家应该把城市群建设作为淮海经济区加快发展的关键点，在区域布局中高度重视城市群的发展，支持淮海经济区中心城市、新兴城市和城市群的发展。要创造条件和优势，推进“一核两带四群”为主体的淮海城市群体系建设，使之成为淮海经济区发展的战略支撑。一是把淮海城市群体系的建设列入国家中长期发展规划，加快淮海城市群的发展。二是对淮海经济区进行区域整体规划，进一步明确各城市群的整体功能定位，形成层级合理、功能清晰、分工协作的大中小城市有机组合的城镇体系网络。三是加大在基础设施建设、重大项目安排、城市规划、用地审批、资金投入、投融资体制改革等方面给予倾斜。四是从培育淮海经济区增长极核的角度出发，充分考虑徐州市经济社会发展的实际情况，在产业项目上给予支持。

（二）推进两大经济带建设，积极培育区域经济增长轴

淮海经济区要突出重点，重点带动。为此，应在淮海经济区“十”字型增长格局初具形态的基础上，进一步促进其发展壮大，尽快形成沿京沪、沿陇海两大经济带。国家应在总体规划、土地政策、大项目、物流配套设施建设等方面给予支持。

地方政府应当积极配合，制定当地的发展战略规划，出台重点产业名录。组织实施借路借港兴市、兴县战略，沿线市县应该制定兴市兴县战略规划，谋划借路兴业项目，营造发展环境，有针对性的采取借路借港兴城、兴工、兴农和兴三产的措施。

要优先发展沿京沪线地区，充分重视沿线产业布局，形成沿线产业密集带，并以此带动物流发展。京沪沿线产业带应进一步加快产业和要素的聚集，大力发展加工工业、高新技术产业与传统产业、进而形成沿京沪产业密集带。引导能源、化工、电力、建材、装备制造等大用水、大耗能、大运量的主导产业布局，促进运贸结合、延伸开发，促进沿线地区外向型经济的发展。

要加紧发展陇海沿线城市和地区，促进陇海经济带的形成，努力促进淮海经济区的加快发展。以加速城市化为契机，全力推进体制机制创新，加快市场化进程，促进经济结构调整，优先发展现代制造业，提高农业产业化水平，进一步促进生产要素向淮海经济区及广阔的中西部地区集中，提高沿线城市的经济实力和外辐射能力。

（三）强化区域分工与协作，发挥集聚优势

加强淮海经济区经济分工协作，提升区域整体竞争力，既是苏鲁豫皖四省发挥各自优势、加快发展的内在要求，也是努力实现淮海经济区低谷隆起的共同需要。国家应该加强规划，从全国发展战略和产业布局的高度，优化淮海经济区生产力布局。

加快形成分工合作、各具特色的区域产业布局，根据各城市群的特色优势，明确分工，建立分工协作的淮海经济区大产业网络体系，形成若干现代产业基地。现阶段加快建设以汽车为龙头的装备制造业、以钢铁建材为重点的材料工业、以农产品深加工为重点的轻纺制造业等现代制造业基地。根据淮海经济区农产品加工现阶段的布局和特点，提升初级农产品的附加值，从而提高农业乃至农产品加工业的整体竞争力。要将大中小企业紧密结合，从产业集群角度进行专业分工和协作。要重视通过科技基地、产业基地和产业化的协同发展来促进集成。同时，还需要加强配套产业，有效延伸产业链。

淮海经济区各城市间也应该分工协作，优势互补，建立城市之间的分工、协作机制，通过便捷的城际交通，形成网络化的城市体系。要依托现有资源和产业基础，强化区域整合，引导整个区域发展，实现自身实力和能级的提升。

（四）加快促进区域基础设施网络建设

淮海经济区要充分利用和发挥自身的区位优势，以交通基础设施为重点，加快基础设施建设和信息网络建设、建立复合型大网络体系。

一是要加强重大基础设施的统筹规划和建设。对区域内综合交通、能源、水资源、信息网络、物流体系等重大基础设施和社会服务设施做出系统规划，加强区域内外的相互协调和衔接。特别要重视和加快城际交通系统的建设，努力实现淮海经济区的“区位效应”。具体而言，承东启西、南联北进就必须加快公路、铁路、水路等跨区域基础设施建设，完善路网体系，充分发挥淮海经济区交通大动脉和连接东西南北的区位优势。加快京沪高速铁路和陇海铁路电气化改造等重大基础设施建设。

二是要搭建共享型、数字化信息平台，以多媒体信息传输骨干网络、宽带网、公用数据通信及计算机互联网、智能信用网、数字通信网、广播电视网等现代网络技术为技术，构筑城市之间发达的信息高速公路，实现城市管理数字化，城市信息资源共享。

（五）加快成为产业转移的重要承接地

积极构筑城市群带动机制，进行体制机制创新，加大对外开放力度，提高对外开放水平，优化投资环境，推动淮海经济区承接国际和沿海发达地区的产业转移。充分发挥淮海经济区资源、区位、人才、交通和农业比较优势，引导跨国公司和东部沿海地区企业向淮海经济区转移。

积极探索和拓展吸收外资的新方式，鼓励外国投资者以并购、参股等多种方式参与国有企业改造改组，促进体制和机制创新，增强淮海经济区国有企业适应市场经济的能力，实现国有经济实现战略性调整的要求。支持符合条件的外商投资股份制公司在国内外资本市场上市。积极探索盘活国有资产的有效形式，鼓励外资参与淮海经济区不良资产的重组与处置，允许外商投资企业依法购买金融资产管理公司的不良债权和股权，并对其拥有的资产进行重组与处置。促进淮海经济区不断发展现代服务业，推进服务贸易领域对外开放。优先考虑选择淮海经济区开展各项服务贸易利用外资试点工作。发挥淮海经济区在全国交通格局中的枢纽作用，吸引外资大力发展物流、交通运输等行业。

要积极借鉴广东设立产业转移园区的做法，借鉴产业对口招商等先进经验，着力解决影响产业转移的配套因素，要坚持用硬措施改善软环境，打造公共服务型政府，努力创造良好的法制环境、信用环境和服务环境，大力促进承接沿海发达地区产业转移。

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