主体功能区划需要处理好的5大关系

马晓冬

将国土划分为不同的功能区域，并针对不同的功能区施之以差别化的区域政策是许多国家都采用的政府调控手段。我国“十一五”规划提出的地域主体功能区划是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是科学发展观在协调区域发展中的落实和细化。主动引导经济布局、人口分布与资源环境相适应，协调好地域空间有限性与需求无限性的矛盾，对中华民族的长远发展与生存极为重要。但是，由于我国幅员辽阔，区域发展的自然本底分异性显著，经济社会发展的区域差异明显，加之长期的行政区经济体制导致的资源环境问题开始凸现，经济发展与社会进步的谐调性还需持续调控。地域主体功能区的全面推进仍需要在理论、方法和实践等方面的进一步探索。在地域主体功能区划的编制和区域分类管理政策的制定中还需要认真处理5个方面的关系：

1  主体功能区的不同空间层级之间的关系

层级性是空间区划的共同特征，也体现了空间区划的系统性与尺度依赖性。如我国自然区划就有地带性层级系统和非地带性层级系统。地带性区划层级系统从高到低依次为：带——地带——亚地带——次亚地带；非地带性区划层级系统，从高到低依次为：大区——地区——亚地区——小区。这种多层级的区划单位等级系统正好体现了地域分异规律的多尺度性（全球、大陆、区域、地方等空间尺度）。每个层级的区划结果并不相同，而且随着层级的降低，区划的指标体系将越来越复杂，分区的功能定位也越来越具体，如中国自然区划中的东部季风区－华中华南湿润亚热带地区－中亚热带长江南岸丘陵盆地常绿阔叶林区。地域主体功能区划作为一种新型的地理区划，其层级性体现在两个方面：一是不同行政层级的主体功能区，如国家层面――省域层面――市域层面――县域层面的主体功能区体系；另一方面是地域主体功能区划的空间层级，其体现在具体的区划过程中，有区划地域――功能范围――评价区――数据分析单元等空间层级体系。

不同行政层级的主体功能区体现了政府对主体功能区域进行空间管治和区域调控的导向，国家层面主体功能区有优化开发区域、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，如果在低层级行政区的主体功能区划中如果按照统一的标准进行区划，如省域优化开发区等、市域优化开发区等、县域的优化开发区等，可能会面临着不同行政层级的主体功能区的范围很难衔接，另外，过多的行政层级进行相似的主体功能区划，每一级行政区都有优化开发区、重点开发区等，势必会导致地域主体功能区划的区域调控职能弱化，可能还会再次回到行政区经济主导的区域发展模式。如果低行政层级的地域主体功能区分解高层级的区划标准，并将其主体功能进一步细化，则需要改变目前我国“十一五”规划提出的按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行水平划分主体功能区的路径，需要自上而下的提出面向不同行政层级主体功能区的垂直划分标准系统，包括区划指标体系和不同层级的主体功能区的命名规范，以避免各级行政区进行主体功能区划分的标准和空间功能定位的不衔接。

地域主体功能区划的空间层级性主要体现在具体的区划过程中，对区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等指标数据的采集、评价、分区和空间聚类等。主体功能区划需要对区域发展的自然生态、社会经济等诸多空间类型和结构单元进行综合区划，由于许多空间现象（如空间分异、空间关联、空间辐射、空间溢出等）发生于不同层级的空间单元，有些是超越分析单元的，或跨行政区划的。所以，在一种空间尺度下分析得出的显著空间模式往往会在另一种空间尺度中发生变化甚至消失，也就是说基于一种分析单元得到的描述整个研究区域的指标，往往会因分析单元尺度的变化而变得显著、减弱、甚至得到相反的结果。地域主体功能分区过程中，其类型分区、评价单元和分析空间的不匹配或不确定往往使空间主体功能的定位陷入“可变区域单元问题”（Modifiable Areal Unit Problems， MAUP）中去。所以，地域主体功能区划首先要明确划区的空间层级单元：区划地域、功能范围、评价区、数据分析单元等。

2  地域主体功能区划与行政区划的关系

我国区域经济是一个以行政区为主导的经济体系，长期以来形成的行政分割在短时期内很难消除。我国长期奉行的均质化的按行政区制定区域政策和绩效评价的体制，导致了区域经济沿着“大而全”和“小而全”的方向发展，不讲分工协作，抵消了各自的特色，各地区的经济结构雷同，彼此在低水平上重复生产，重复建设，造成大量的人力和物力无形的浪费。特别是由于行政边界的刚性约束而使得在行政边界地带出现区域发展的“切变”效应，生产要素的流动受阻，甚至出现“以邻为壑”的态势，经济发展的市场机制难以奏效。不同区域的资源环境承载能力不同，集聚经济和人口的能力不同，发展的内涵和要求也不同，地域主体功能区划突破现有体制障碍和政策的约束，制定更有针对性的、差别化的区域政策和绩效评价体系，摒弃了传统的“内向型行政”，奉行“主体功能区行政”，把大量跨行政区的“外溢性”问题纳入自身的管治范围，引导区域的协调发展。

但是在我国目前的地域主体功能区划的实际操作过程中，针对不同主体功能区的分类政策的配套实施还需要行政主体来运作。也就是说，短时间内如果主体功能区划打破行政区，尽管理论上科学合理，但在实际应用中相关的政策没有实施主体，很难得到顺利实施和有效推行。另外，目前我国社会经济发展的统计数据还是以行政区划为单元进行采集和逐级汇总的，主体功能区划分指标的数据获取还要基于行政单元。所以，要特别处理好行政区划与地域主体功能区划的关系，既要做到地域主体功能区和行政区划的适度协调，保证地域主体功能区的管治和调控的主体和行政主体的有效衔接，也有利于区划中相应的社会经济发展指标的获取；同时，必须加快政府机构改革，明确政府在新形势下自身的分工定位，把一些政府不适合、难以提供的区域管理和服务职能让渡给各类区域性组织；同时，出台各种鼓励性和强制性政策措施，积极培育各类区域性组织，逐步增强区域性组织在区域规划和管理中的作用，为推进主体功能区划创造良好的条件。推动以市场为主导的区域经济合作，以及重要生态服务区的跨行政区管治。

3  地域主体功能和非主体功能之间的关系

从一般意义上讲，区域是指根据一定的目的和原则而划定的地球表面的一定范围的空间，是因自然、经济和社会等方面的内聚力而历史奠定，并具有相对独立的结构，能够独立发挥功能的整体（魏后凯，2006）。从功能角度而言，一个区域可能也具有多种功能，并在其上一层级的区域中扮演多种角色。具体而言，一个区域可能具有发展经济、生态维护、保护遗存等多种功能，而主导功能是立足区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，在统筹考虑在更高层级的区域中人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局中的承担的功能。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，其主要功能在于通过优化提升，成为区域发展的增长极。通过率先发展，带动更大区域发展，参与更高层次的区域竞争；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。通过重点开发，重点开发区要逐渐成为人口、城市、产业集中区；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。前两类开发区域的主导功能在于发展经济，后两类区域的主导功能在于环境保护，在于生态功能。

通过区域主导功能的确定、塑造和强化，推进区域合理分工，促进区域合作，统筹区域发展；强调围绕区域主导功能，抓住区域特色优势，寻求区域发展突破口，形成具有区域特色的发展发展道路和发展模式；强调围绕主体功能，制定差别化的区域政策，解决针对性问题，提高发展效率。但是不能否认区域自身还存在有非主导功能，并且某些非主导功能对区域内部的发展起到不可或缺的作用，如在优化开发区中也一样存在有承担着生态服务功能的开敞区域或自然保护区（如苏锡常都市圈的环太湖地区），这些生态服务区在优化开发区域中则需要限制开发甚至是禁止开发。所以，在区域发展中不能因为主体功能的定位而无视区域非主导功能的作用，而且某些区域非主导功能在低层级的区域空间或较小的空间尺度区域中还可能成为主导功能，如国家层面的限制开发区中，可能在省域层面或市域层面的主体功能区划中可能存在有一定空间尺度的重点开发区域（如区域中心城市，港口城市等）。所以，在地域主体功能区划中要正确处理主导功能与非主导功能的关系，在区域政策的制定上，特别是人口政策、产业政策、财政政策、土地政策等制定上既要立足于区域主导功能，但应该给非主导功能留下弹性空间，在确保主导功能优先发展的前提下，合理的规划区域非主导功能发展的规模、空间和速度。

4  地域主体功能区划与区域规划的关系

地域主体功能区划是区域协调发展在空间上的细化和落实，也是“十一五”以后我国由产业调控转向区域调控的重要手段。区域规划是对一个特定区域进行的旨在促进发展、保护环境、协调地区利益的空间规划，其具体内容包括：基础设施建设、城市发展、流域治理、环境保护、人口增长、产业布局等。区域规划是以特定经济区域为编制对象的，具有战略性、统筹性、布局性的空间规划；是国民经济和社会发展总体规划在区域空间上的细化和落实；是指导和协调区域内其他空间规划的依据。区域规划作为政府宏观调控的重要内容，也是区域调控的重要依据。地域主体功能区划不仅是区域规划的基础，还是区域规划的核心内容之一。通过地域主体功能区划，划定优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的“红线”，从而从区域层面把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及生态保护区、限制开发地区等落实到具体的功能空间，这对于区域发展的功能再造和空间重构，甚至对区域规划都具有十分重要的创新意义。

主体功能区划与区域规划都是政府进行区域调控，指导一个地区（或部门、行业）各类经济社会活动的依据，但两者也存在着一定的区别。首先是功能定位不同，地域主体功能区划是根据区域的自然、经济、社会等客观存在，并考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的空间分异，按一定的标准划分的区域，并确定区域的主导功能的行为。区域规划则是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的区域发展和综合布局的措施和策略的过程。其次是编制的时序不同，地域主体功能区划具有基础性特征，一般是先做区划，在区划的基础上再做规划，地域主体功能区划是新时期区域规划的基础和依据。最后是约束力不同，地域主体功能区划多数是以研究过程的形式出现的，或者以政府的纲领性文件的形式进行发布；而区域规划则应该具有法律约束力，在区域规划中，可根据主体功能区划分的标准和规则，进行主体功能区划分，对不同功能区实行不同的区域政策。国家应在制订并颁布区域规划法的基础上，制订区域规划纲要和办法，区域规划纲要中要明确地域主体功能区划。区域规划编制完成后，要进行反复论证，再由人大通过，成为必须遵守的法律文件。如需要修改，也要在反复论证的基础上，履行规定的法律程序。区域规划的科学性、严肃性和约束力，是划分主体功能区的基础和保证条件。

所以，新时期面向主体功能的区域规划需要处理好两方面的关系，一是在进行地域主体功能区划的基础上，统筹协调不同主体功能区之间的关系，保障区域公共服务产品能够均等供给，区域协调发展目标能够顺利实现；二是大力推进主体功能区的区域规划，按照主体功能定位的要求，统筹规划区域人口分布、产业布局、土地利用和城镇化格局，优化开发区域以功能协调为主导，重点开发区域以功能扩张为导向，限制开发区以生态维护为原则，禁止开发区以自然涵养为任务，形成和谐的可持续的区域发展格局。

5  主体功能区的动态性与区域调控及管治的关系

从地理学的视角，主体功能区是地域主体功能区划的结果，是一种类型区的划分；但从区域调控的视角，主体功能区的形成过程是政府实施区域管治，推进区域协调发展的过程。区域协调发展的重要途径之一就是通过建立规范和完善的区域差距调控体系，将地区差距控制在社会可承受的范围之内，最终实现社会公共产品的均等供给和地区间的共同富裕（李仙，2006）。所以，主体功能区并不是一成不变的、静态的，随着经济社会的发展和科技的进步，主体功能区将会呈现出动态演化的特征，如随着空间开发强度的加大，环境承载力的减退，重点开发区会演变为优化开发区。主体功能区的动态性主要体现在两个方面：首先随着区域经济的发展，其资源环境的承载力、开发密度和发展潜力将会随之发生变化，也就是说地域主体功能区划的划分依据是动态变化的。主体功能区的划分和主体功能的确定是考虑一个区域在一定的时间范围内的角色与定位，随着区域发展环境的改变，地域主体功能区的划分和主体功能的确定也应随之改变，以适应新形势的需要。主体功能区的空间依赖性，也会表现为功能区范围的收缩与扩张，以及主体功能的转换和变迁，表现出动态性和演进性。同时，从短期来看，在主体功能既定的背景下，重点开发区域中的开发重点和优化开发区域的优化重点也在动态改变。适时调整地域主体功能定位，并相应转变区域调控与管治的思路和对策是必然的，也是必须的。其次，主体功能区的动态性体现在区域主体功能的形成是一个复杂的循序渐进的过程，是一个量变到质变的过程，这一过程既是区域政策不断调整，市场不断完善，政府职能不断转变，社会力量、尤其是市民社会的逐渐形成和各种非政府组织参与程度不断加深的过程，也是一个和外部交流与合作不断深化的过程。作为一种区域调控的工具，主体功能区管治不仅是自主的、民主的，更是开放的、动态的，呈现出管治作为一种新的社会治理方式所应具有的弹性和适应性。主体功能区管治也只有在开放动态的过程中不断调整和优化，才能逐渐臻于一种开放的良治。此外，主体功能区管治也要尽量利用现有的社会政治机制基础，以地域主体功能区划的不断优化为目标，避免其对社会运行环境产生不必要的震荡。