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国家发改委宏观经济研究院经济形势分析课题组在一份报告中指出，地方政府争相推动的新一轮城市基础设施建设热潮是造成经济增长反复偏快的主要原因。报告认为，当前地方政府运作“新城”或“新区”的基本模式已经程序化，而且从沿海到内地，各地都在快速地“复制”和模仿。正是这种“造城运动”实质性地拉动整个经济快速增长，并带动高耗能行业快速增长。
这份名为《2007年上半年宏观经济形势分析》的报告认为，今年上半年，国民经济再次呈现增长“偏快”的趋势，宏观经济面临由“偏快”向“全面过热”转化的风险。报告建议，未来一段时间，应采取稳中偏紧的货币政策，重点运用利率政策，抑制投资及资产价格过快增长。同时，要把节能降耗作为下一步宏观调控的重要任务，在适当时机加快推进资源性产品和要素价格改革，以促进经济增长方式转变及国民经济既好又快发展。
“造城运动”造成增长偏快
报告认为，在持续紧缩性宏观调控政策背景下，本轮经济已反复出现三次“偏快”（即2004年上半年、2006年上半年及今年上半年再次增长偏快），且从势头上看有向过热转化的可能。宏观调控虽然取得明显成效，经济为何反复出现过热倾向？报告认为，近年来地方政府争相推动的新一轮城市基础设施建设以及房地产投资热是造成经济增长反复偏快的根本原因。更深层次的原因则是由于导致投资膨胀的体制机制基础尚未发生根本性转变。
数据显示，地方项目投资在去年下半年明显得以控制的情况下，今年再度开始强劲增长。上半年，中央项目投资4308亿元，同比增长14.3%；地方项目投资41，770亿元，增长28.1%。当前投资及整个经济强劲增长其动力源仍然主要还是地方政府。回顾本轮宏观调控所采取的措施，主要是紧缩土地和信贷，加强项目、能耗和环保管理。从调控效果来看，收紧土地和新开工项目清理一度成为最有效的调控手段之一，短期内有效抑制了地方政府投资的过快增长。但是，在投资拉动型增长方式和地方财税体制尚未发生较大转变的情况下，并未从根本上遏制地方政府过强的投资冲动，目前各地再次兴起的新一轮城市基础设施建设及房地产热就是最好的佐证。今年是各地政府换届第一年，也是“十一五”规划所立项目进入实施阶段的关键时期。各地大量的新立项目、尤其是规划超前的各种新城建设项目，以及围绕新城建设所进行的城市基础设施建设项目等陆续启动。从长三角到珠三角，从环渤海经济圈到中西部大城市，几乎无一例外地均在大规模地进行新一轮城镇基础设施建设，其中包括目前已经确立的改革试点城市。
运作“新城”模式程序化
报告指出，当前地方政府运作“新城”或“新区”的基本模式已经程序化，而且从沿海到内地，各地都在快速地“复制”和模仿。首先是以“新城”或“新区”的名义在交通区位比较好而且临近大城市的地方进行规划设计，这个设计一定要体现“大手笔”和“国际水平”，然后圈地开发。地方政府以极低的价格征地，再以土地做抵押向商业银行或国家开发银行贷款，在“七通一平”等基础设施搞好后，开出各种优惠条件（零地价和税收返还）进行招商，在进驻企业达到一定水平之后，开始拍卖房地产开发用地，然后以土地出让收入来偿还贷款，最后，一个完整的“新城”或“新区”在地方政府对土地的运作过程中诞生了。
报告认为，地方政府通过经营土地来运作的“造城运动”有两个突出的特点：第一，它不受经济景气周期的影响，受货币政策调控的影响也比较弱，但是，它却可以实质性地拉动整个经济快速增长，并带动高耗能行业快速增长。报告分析，城市基础设施建设投资（包括房地产）处于产业链末端，其辐射带动作用极强，特别是在建设初期对能源、钢材、水泥以及建筑材料等拉动作用非常大，其所创造的巨大投资需求直接引导着市场对产业链中上游领域的产品投资快速增长。今年以来，高耗能行业增长速度之所以明显加快，主要是城市基础设施建设以及房地产投资快速增长所带动。1至5月，钢铁、建材等高耗能、高污染行业的增长速度全都超过了工业的平均增速，部分行业的投资还出现了反弹。统计显示，前五个月耗能较高、污染物排放较多的钢铁、建材、有色、化工行业的增速都在20%以上；水泥行业的投资猛增了54.3%。
第二，地方政府推动辖区内的投资增长一直是造成我国投资主导型增长方式难以向消费主导型转变的主要原因，也是阻挡经济增长从依靠资源要素投入向依靠人力资源和技术创新投入转变的主要障碍。可以预见，如果先行的土地征用模式不变，地方政府面临的财税体制环境（主要表现为地方财政对土地出让收入和增值税的过度依赖）不变，今后经济还会一热再热。报告认为，从这个角度看，改革地方政府面临的以土地征用和财税制度为主的相关体制环境迫在眉睫。 | 
