在集体框架下推农村土地股份合作制

　　郭书田对将于10月9日召开的十七届三中全会充满了期待，“农村土地问题无可回避，不管从哪个角度说，都是绕不过去的。”

　　这位前农业部政策体改法规司司长，参与并见证了中国农地制度的30年演变。

　　“从十一届三中全会破题的家庭联产承包责任制，到1998年十五届三中全会的家庭承包经营，”郭书田说，中国用20年时间，解决了土地承包经营权的问题，但所有权仍然虚置，只完成了“半截子”改革。

　　改革开放30年，中国农村土地制度的变革又到了一个临界点。

　　9月30日，胡锦涛总书记在安徽农村考察时，对滁州市凤阳县小岗村村民说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

　　胡锦涛表示，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此番讲话为十七届三中全会定下了基调——中国农地政策可望迎来制度性突破。

　　分析人士认为，讲话所指多种形式可能包括农地转包、出租、转让、互换、入股以及农地承包经营权的拍卖、租赁、反租倒包等等，这些来自基层实践的流转形式有待三中全会正名。

　　集体框架下推农地股份合作制

　　因土地所有权虚化而导致的农地流失失控和三无(无地、无业、无社保)农民群体的急剧扩大，已经演变成突出的社会问题。

　　根据农业部的资料，2006年全国侵犯农民土地权益事件多达13万起，到去年各类土地纠纷已经上升到17万起，全年共计征收征用农户承包的耕地3560万亩，涉及人口944万，比上年增加13.8%。这一势头如不及时扭转，18亿亩耕地红线势必失守。

　　在这种形势下，现有土地制度的根本性变革成为学界热议的话题。中国社会科学院学术委员会委员、社会学所原所长陆学艺主张农村土地从集体所有收归国有，并实行“永佃制”。“所谓产权明晰，其实只要搞好国有、永佃这两点就行了。”

　　学界另一种意见是土地归农的私有化。全国政协委员、中国社科院农村经济研究所研究员李成贵认为，30年实践已经证明，不管是国有化前提下的永佃制还是集体所有制下的土地商品化经营，这些扬汤止沸式的改革无法克服家庭承包本身的制度性缺陷，正确的选择只能是在国家积极管理下有步骤地实行农民土地所有制。

　　“学术界提出的土地私有化或国有化设想，都可以讨论，从长计议。”郭书田说，但他对上述两种意见都不表赞成。他认为，永佃制将土地收归国有，其出发点是想截断现实中集体土地为“干部所有”的渠道，但把农民所有的土地国有化，搞不好又是一次财产剥夺。

　　至于土地私有化，郭的意见是，所有权和经营权全归农民，两权合一，出发点也是好的，但操作起来很难很复杂，涉及到修改宪法，很多人在意识形态上也不能接受。

　　郭主张在集体所有的框架下推行农村土地股份合作制。“所有权的解决，要体现到农民共同所有，让农民真正当家做主，并能行使当家做主的权利。”

　　他说，在农村社区，将集体土地与企业资产以股权形式量化到农户身上，可以让农民真正行使知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权和管理人员的选择权，这是维护农民权益和确保土地不再流失的制度保证。

　　农村新格局？

　　积多年农村改革之经验，郭认为各方面条件已经成熟，现在推行土地股份合作制适当其时。

　　首先是17大报告提出了“探索集体经济有效实现形式”要求，明确了农村土地制度性变更的指导方针。

　　其次，在法律层面上，《物权法》致力保护劳动者的私有财产，作为集体土地所有权主体的农民也在保护之列。郭说，“这意味着，土地要还权于农民，落实到农民身上，并受法律保护。”

　　集体林权制度的改革也为农地改革提供了一个很好的参照系。“林地与林木产权到户、70年不变的改革政策已经到位，正在全国推行，成效明显。相比之下，农村集体土地的产权制度改革明显滞后。”郭说，当前急迫需要明晰土地所有权，解决农民主体地位虚化问题。

　　而在实践层面上，上世纪90年代发轫于广东南海的以土地为中心的农村股份合作制改革，如今已在各地试行并得到普遍接受。

　　以江苏为例，全省各类农民专业合作社、农村社区股份合作社和农村土地股份合作社总数已达1.16万个，共带动农户522.3万户，占到全省农户总数的35.2%。其中扬州以农民土地承包经营权入股的土地股份合作制改革，已经得到社会各界的高度认可，被认为是“新时期稳定和完善家庭承包经营的重要形式，是推进高效规模农业发展的重要载体，是增加农民收入的重要手段，是促进新农村建设的重要平台”。当地政府也表示要进一步加大扶持力度，推进农村土地股份合作制改革。

　　“土地股份合作制作为中国农民继包干到户之后的又一个伟大创举，很有可能得到中央认可，在全国推开。”郭说，从现实情况来看，股份合作制虽然各地都有，但总的比重并不大，如果作为一个重大成果由高层来推广，可以解决全国的大问题。

　　“现在的形势，就像当年大包干到户一样，下面搞起来了，只需要上面认可，全面推行。”郭书田乐观地预期，如果土地股份合作制得到这次全会的认定，中国农村又会有一个翻天覆地的变化。

　　郭还设想，各地在土地股份合作制基础上组建起来的集体经济组织，也可以将集体企业纳入进来，体现农民的经济权益，这就可以与主要解决社会事务的村民自治组织区隔开来，实现真正的“政经分家”。

　　“最终，中国农村将形成党支部、村委会和村级集体经济组织三足鼎立的格局。”他说，这将构成中国农村长治久安、繁荣发展的制度基础。